精神衛生法，在爭議中前行

■馬鈺朋 李秋萌

精神衛生法，在爭議中前行

■馬鈺朋 李秋萌

醞釀起草26年的精神衛生法草案自6月10日面向社會公開征求意見以來，引起強烈關注。被詬病多年的精神病院收治亂象能否得到根治？精神病患者的合法權利能否得到保障？人們充滿期待。

26年立法空白，“被精神病”亂象亟待規制

6月10日，對中國法律界而言是個不平凡的日子。醞釀起草26年的精神衛生法草案終于出臺，面向全社會公開征求意見。

據中國疾病預防控制中心2009年統計數據顯示，我國有各類精神病人1億多，重性精神病患人數也已超過1600萬。根據世界衛生組織的研究，精神病發病率已占我國所有疾病發病率總數的20%，而全世界的平均水平為10%。

與我國精神衛生領域的嚴峻形勢形成鮮明對比的是，該領域的立法一直空白：從1985年起草開始，精神衛生法數易其稿仍未出臺。

法律缺失的后果是可怕的，近年來“被精神病”事件時見報端：遼寧教師李啟東因地方政府強征“公糧”時與政府人員發生沖突后不久被送入精神病院；河南漯河上訪農民徐林東被強行送到精神病院關了6年；廣東富翁何錦榮被妻子強行送入廣東腦科醫院……該收治的不收治，不該收治的卻被收治，如此亂象，為人詬病。

此次國務院法制辦公布的精神衛生法草案，共7章75條，分為總則、精神障礙的預防、精神障礙的診斷和治療、精神障礙的康復、保障措施、法律責任和附則。

遲到的法案還是讓人眼前一亮。公益律師、深圳“衡平機構”負責人、《中國精神病收治制度法律分析報告》主筆人黃雪濤在接受采訪時表示，草案較以往有了實質性的進步，它突破了地方立法和部門立法的局限。

“草案確定了精神病人有拒絕住院的權利，對診斷結論表明不能確診為精神障礙的，任何單位或者個人不得限制其離開醫療機構，非法限制精神病人人身自由的行為要承擔法律責任等。”黃雪濤說，“雖然目前一些地方還有爭議和漏洞，但草案的出臺，確實對精神障礙患者的權益保障起到了積極的推進作用。”

南京大學法學院教授邱鷺風還特別贊賞草案將部分“非自愿收治”的法律責任提高到刑事責任的高度，“這將極大地保護精神障礙患者的合法權益，對近年來頻頻發生的‘被精神病’現象，將有明顯遏制作用”。

北京市回龍觀醫院院長、精神科領域專家楊甫德也提到，此次出臺的精神衛生法草案除了保護患者權益的內容外，還有針對普通人群的精神衛生教育等內容，關注到了公眾的精神健康，“就這點來說，比國外的相關法律更為完善”。

精神衛生法草案已于6月25日提前結束意見的公開征集，目前國務院法制辦正在整理社會各界的意見。究竟什么樣的人應該被強制收治？誰有權力把人送進精神病院？有病沒病誰說了算？類似的討論仍未平息。

誰有權強制送診

45歲的陳國明（化名）在福建南平經營一家金店。2011年2月10日晚，他被妻子及岳父等4人強行捆綁，送往當地一家精神病院。其妻向值班醫生表示，陳國明“已經失眠兩年了，總是懷疑有人要害他，很沖動，還傷過人，毀過物”。

4天后，陳國明姐姐打聽到陳國明被送往精神病院，立即向當地派出所報案。警方介入后，妻子才允許給陳國明做精神病鑒定。但直到56天后，陳國明才從精神病院離開，“出院小結”上寫著：患者目前無精神病癥狀。陳國明出院后發現，金店里價值400多萬的珠寶不翼而飛，自己股票賬戶上近80萬元也被人套了現。

鄒宜均，2006年10月21日，27歲的她被家人強制送到廣州白云心理醫院接受治療。鄒某對自己要被強制送治—事先有預料，因此早在10月8日，她就與律師簽訂了授權委托書，表示親屬間存在利益沖突，親屬有虛假陳述、強送她進精神病院的可能，全權委托律師代理行使她的一切權利。

陳國明、鄒宜均的遭遇絕非個案。遺憾的是，這個問題在新出臺的精神衛生法草案中并未得到徹底解決。草案規定，除個人自行到醫療機構進行精神障礙診斷外，疑似精神障礙患者的監護人、近親屬可以將其送往醫療機構進行精神障礙診斷。疑似精神病人的監護人、近親屬有權將要發生傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序行為的疑似精神病人送往醫療機構進行精神障礙診斷；當地公安機關有權將有嚴重危害公共安全或者他人人身安全行為的疑似精神病人送往醫療機構進行精神障礙診斷。

專家表示，草案對送治程序規定稍顯簡單，監護人和近親屬不需任何前置程序就能限制其人身自由并將其送交醫療機構診斷。“如此輕率的送治程序會導致大量的家庭糾紛被送到精神病院處理。先把‘危害他人人身安全’的人在醫療機構關上72小時；如果再碰上個‘不負責任’的精神病醫師，那么普通公民就會輕而易舉地‘被精神病’。如此一來，‘被精神病’者將無法逃脫某些親人和不負責任的公職人員的黑手”。

有關專家表示，同其他疾病相比，精神障礙患者接受治療有其自身特殊性，他們一般不愿接受診斷和治療，因此送治的制度設計有其存在的必要性。但草案規定過于原則，具體規則仍要細化，同時應加強救濟制度設計，才能保障普通公民權益，保證正常人不“被精神病”。

“非自愿入院”收治權的爭議

“沒有一個合理的程序，每一個公民都有可能被作為‘精神病人’而受到強制。”這是一份由清華大學法學院衛生法研究中心提交給國務院法制辦關于精神衛生法草案修改意見報告的開篇。

由于對精神病人采取強制收治涉及到對公民人身自由的限制，因此精神病人的強制收治程序一直就是立法的重點。

應該說，強制收治程序在保證真正的精神病患者得到及時治療，防止其對社會普通公眾的人身財產安全構成威脅方面有積極作用。但不可忽視的一個事實是，近年頻發的“被精神病”問題中的確存在著有利害關系的家屬和極個別的基層政府將精神正常的人送往精神病院，同時醫院和醫生限于醫療環境和自身水平的限制，出現誤診而將其收治的現象，這導致社會各界對強制收治問題頗多非議。

草案第二十六條規定，疑似精神障礙患者發生或者將要發生傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序行為的，醫療機構應當將其留院，立即指派2名以上精神科執業醫師進行診斷，并在72小時內作出書面診斷結論。

草案第二十七條規定，精神障礙患者的住院治療由患者自主決定。只有精神障礙患者不能辨認或者不能控制自己行為，且有傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序危險的，才能對患者實施非自愿住院治療。

這兩條規定是精神衛生法草案的一大爭論焦點，它明確規定了如何對精神病人收治入院：精神病人入院治療應當以自愿治療為原則，以非自愿入院收治為例外，是否非自愿收治由醫院決定。可見，草案將疑似精神病人的收治權完全劃分給了醫院范疇，而沒有將它置于司法程序之下，這在法律界引起了相當大的爭議。

對人身自由的限制關乎基本人權，各國在對待這一問題上都采取了極為謹慎的處理方式，通行的做法是，是否收治精神病人基本上都由法院獨立裁決。例如聯合國大會通過的《保護精神病患者和改善精神保健的原則》規定，認定某人患有精神病，并判定其沒有行為能力，應當經過國內法設立的獨立公正的法庭進行公平聽證。

《香港精神健康條例》也規定：精神障礙者無論入院、出院，均由法院聆訊后裁定；如不服，可向上級法院上訴。如接受特別治療，例如電震蕩，須經本人書面授權同意，不得由監護人決定。

中華全國律師協會憲法與人權專業委員會秘書長、中央財經大學法學院副院長李軒分析說，精神障礙的認定以及精神障礙患者的強制住院或者非住院治療在程序操作上都應當實行嚴格的司法化和去行政化，然而目前草案規定的收治程序是行政化思路，排除了司法的介入。

此外，非自愿收治的標準——不能辨認或不能控制自己的行為、有傷害自身、危害公共安全或他人人身安全、擾亂公共秩序危險——對醫院和醫生來講，是沒有辦法進行醫學判斷的。這些標準是法官判斷民事主體有無行為能力的標準，是司法部門判斷行為人有無人身危險的標準，而不是醫學上將精神病人是否強制入院治療的標準。

北京大學醫學部衛生法學教研室副主任王岳認為，當前法案對非自愿住院醫療的判斷主要依賴的仍然是醫生的診斷、復診以及精神衛生司法鑒定，這些都不足以保護公民權利不受到侵害。

“擾亂公共秩序”如何不被濫用

在過去幾年中，許多上訪者都被扣上了“擾亂公共秩序”的帽子而被強制送進精神病院。從遼寧教師李啟東到河南漯河上訪農民徐林東，無一不顯示了公權力在其中若隱若現的身影，“擾亂公共秩序”簡直成為了少數公職人員打擊上訪、舉報的利器。

草案明確規定非自愿住院醫療措施的適用條件，即只有精神障礙患者不能辨認或者不能控制自己行為，且有傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序危險的，才能對患者實施非自愿住院醫療。

黃雪濤律師表示，“擾亂公共秩序”內容相當寬泛，刑法規定的“擾亂公共秩序罪”包含“妨害公務罪”“招搖撞騙罪”等28個罪名，治安管理處罰法確定的“擾亂公共秩序行為”則包含“破壞選舉”“追逐攔截他人”等20種行為。如果將“擾亂公共秩序”作為非自愿住院醫療措施的適用條件，無疑存在被濫用的可能。

李軒表示，由于“擾亂公共秩序”詞義的開放性和模糊性，常常被濫用為限制公民人身自由和給予治安、刑事處罰的借口，如將“擾亂公共秩序”作為非自愿住院醫療措施的適用條件，應對這一概念予以細化。“在有關精神障礙患者強制收治的國際標準中，并沒有‘擾亂公共秩序’或‘擾亂公共秩序的危險’這樣的條款。”李軒說。

曾經參與起草精神衛生法草案的北京大學第六醫院副院長唐宏宇認為，草案對非自愿住院患者采用的完全是“危險性標準”，即只有當患者有傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序的行為時，才能強制收治。“其實精神病患者中有極端行為的并不多，我國現有1600多萬重性精神病患者，只有10%左右有‘危險行為’，大部分是胡言亂語、不吃不喝、裸露、妄想等。現在的規定有可能導致這些實際上需要治療的患者得不到及時治療。”

期待“列入財政預算”落地

“草案的亮點很多，但財政保障這一基礎問題卻沒提及。”作為參與起草精神衛生法草案的醫學專家之一，唐宏宇在1999年至2007年間，共參與研究論證了草案第11稿至第17稿。

“與發達國家的精神病患者的治療康復經費多由政府‘買單’不同，我國精神疾患的治療費用則主要由患者、家屬和單位三方承擔。”唐宏宇說，由于精神疾病反復發作，須長期服藥和治療，且患病者大都喪失了一定勞動能力，所以因病致貧和因病返貧的情況并不鮮見。“一項統計數據顯示，精神病人的貧困率是一般人口貧困率的20倍。”

此次公布的草案，并未將精神疾病列入公共衛生服務體系，這意味著“無底洞”般的支出仍由患方自己扛。

對于精神病患者的治療費問題，黃雪濤律師認為，與高發病率形成鮮明對比的是國家經費投入過少。“國外精神衛生投入占衛生總投入的比例約為20%，而我國僅有1%。這有限的投入卻要負擔起占所有疾病20%的精神疾病。財政投入嚴重不足使我國目前仍有70%左右的精神病患者沒有接受有效治療。”

6月18日在京召開的精神衛生法草案研討會上，河北省精神衛生中心院長栗克清提供了一組嚴峻的數字：“我國目前注冊精神科醫師不到兩萬人，精神科病床在20萬張左右。僅河北省就有1600萬的精神障礙患者每萬人病床1.2張，每十萬人僅有一位精神科專業醫師。河北省的數據還是略高于全國平均水平的。”

此次草案中，除第五十五條“各級人民政府應當根據精神衛生工作需要，將精神衛生工作經費列入本級財政預算”外，再無具體說明。對此，醫學和法學專家均認為，如無相關配套細則明確財政投入的比例和金額，則此條款基本“形同虛設，無執行力”。

“政府、社會對精神衛生方面關注較少、投入不足。在科研調查中，河北省有46%的精神衛生機構僅處于可生存的狀態，獲取利潤可能就會導致‘過度治療’和‘被精神病’。這已不僅僅是一部法律規范的問題，政府的領導實施和必要的財政投入都應成為該考慮的問題。”在上述的北京研討會上，栗克清說。