一次循序漸進(jìn)的“破冰”試驗(yàn)

　　從2004年-2010年，中央已經(jīng)連續(xù)七年以“一號(hào)文件”形式關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題。但如何破解“三農(nóng)”問(wèn)題，重構(gòu)科學(xué)的城鄉(xiāng)關(guān)系始終沒(méi)有定論。成都從2003年開(kāi)始，進(jìn)行了7年的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)，有輿論認(rèn)為：成都的實(shí)踐是一場(chǎng)“試圖改變中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)”的試驗(yàn)。
　　
　　成都的改革試驗(yàn)究竟帶來(lái)了什么? ——專(zhuān)訪四川省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)郭曉鳴
　　
　　在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，使各種資源快速地向城市聚集，城鄉(xiāng)差距拉大，“三農(nóng)”問(wèn)題成為制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)凋整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要癥結(jié)。從2004年至2010年，中央已經(jīng)連續(xù)七年以“一號(hào)文件”形式關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題。但如何破解“三農(nóng)”問(wèn)題，重構(gòu)科學(xué)的城鄉(xiāng)關(guān)系，很多城市都在積極地探索。
　　從2003年開(kāi)始，成都立足于大城市帶大農(nóng)村的區(qū)域?qū)嶋H，啟動(dòng)了全面深入的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“自費(fèi)改革”，2007年6月7日，國(guó)家批準(zhǔn)成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求成都在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破。成都的改革進(jìn)一步向“深水區(qū)”挺進(jìn)、突破、深化、提升，其目標(biāo)是要?jiǎng)?chuàng)新性地構(gòu)建一整套全面、系統(tǒng)、配套的機(jī)制體系。
　　事實(shí)上，這項(xiàng)改革既要讓農(nóng)村人口大量地轉(zhuǎn)移到城市，從生產(chǎn)生活方式上真正成為地地道道的城市居民，又要讓留在農(nóng)村的人口相對(duì)集中地居住在現(xiàn)代農(nóng)村新型社區(qū)，享受延伸到農(nóng)村的現(xiàn)代城市文明。因此，有輿論認(rèn)為：成都的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐是一場(chǎng)“試圖改變中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)”的試驗(yàn)，其核心就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民享有和城鎮(zhèn)居民一樣的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)。為此，我刊專(zhuān)訪了長(zhǎng)期關(guān)注、研究三農(nóng)問(wèn)題和成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的四川省社科院副院長(zhǎng)郭曉鳴先生。
　　今日中國(guó)：2009年底成都提出世界現(xiàn)代田園城市的未來(lái)規(guī)劃，計(jì)劃用20年時(shí)間進(jìn)入世界三級(jí)城市行列，用30-50年建成世界二級(jí)城市，請(qǐng)問(wèn)在此規(guī)劃中城市與鄉(xiāng)村各自扮演怎樣的角色?
　　郭曉鳴：成都是一個(gè)大城市帶大郊區(qū)的特大中心城市，雖然同樣有照型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但總體上成都市地域差異相對(duì)較小，具有由中心城區(qū)向外圍擴(kuò)散的圈層結(jié)構(gòu)特征，一體化發(fā)展的基礎(chǔ)相對(duì)較好。成都市分為三個(gè)圈層：都市區(qū)一圈層、近郊二圈層和遠(yuǎn)郊三圈層。近郊二圈層處于成都市的關(guān)鍵位置，是都市一圈層和遠(yuǎn)郊三圈層的連結(jié)點(diǎn)，發(fā)揮著承接作用，具有擴(kuò)散示范效應(yīng)。首先，基于梯度轉(zhuǎn)移理論來(lái)看成都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成都都市一圈層地區(qū)內(nèi)部發(fā)展空間日趨狹小、綜合成本日漸抬高、高盈利機(jī)會(huì)日益稀缺、需要通過(guò)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)及產(chǎn)品，來(lái)尋求最佳的發(fā)展機(jī)會(huì)。這種“梯次轉(zhuǎn)移”正好為近郊二圈層地區(qū)的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。處于城市近郊的第二圈層利用東部相關(guān)產(chǎn)業(yè)和城區(qū)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，以及緊靠大城市的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮著產(chǎn)業(yè)承接的作用。其次，從近郊二圈層的區(qū)位來(lái)看，近郊二圈層處下成都市的重點(diǎn)部位，對(duì)成都市的發(fā)展起著至關(guān)再要的作用。成都市近郊二圈層對(duì)遠(yuǎn)郊三圈層的“擴(kuò)散效應(yīng)”，促成各種生產(chǎn)要素在一定發(fā)展階段上從中心增長(zhǎng)極向遠(yuǎn)郊三圈層地區(qū)擴(kuò)散，從而產(chǎn)生一種縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。
　　今日中國(guó)：有學(xué)者認(rèn)為，解決“三農(nóng)”問(wèn)題其實(shí)關(guān)鍵還是要解決城市發(fā)展和帶動(dòng)問(wèn)題，您怎么看?
　　郭曉鳴，是的，沒(méi)有城市的快速增長(zhǎng)的拉動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展仍將維持緩慢低速。2002年前后成都中心城區(qū)及近郊區(qū)而積3681平方公里，人口約580萬(wàn)，城市化率約s2％；而遠(yuǎn)郊區(qū)而積8600多平方公里，人口約540萬(wàn)，城市化率僅17％。雖然成都平原歷史上就是以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域，但成都的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展仍顯緩慢，對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)不足；工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力的作用有限。
　　但從2003年改革開(kāi)始到現(xiàn)在，成都已成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快速的城市。成都市經(jīng)濟(jì)總最連年創(chuàng)新高，財(cái)政收入以30％以上的速度增長(zhǎng)，工業(yè)穩(wěn)定保持兩位數(shù)增長(zhǎng)。2009年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總4502億元，而2003年只有1870億元；城鎮(zhèn)居民可支配收入2009年達(dá)到18659元，而2003年只有9641元；農(nóng)村居民人均純收入，也由12003年的3655元，上升到2009年7129元。
　　在吸引外資方面，2010年上半年，成都市新批外商投資項(xiàng)目139個(gè)，同比增加616％；實(shí)際利用外資20.4億美元，同比增長(zhǎng)409％，位居西部城市第一位。全市現(xiàn)有的外資企業(yè)中，其中全球500強(qiáng)企業(yè)175家，包括戴爾、微軟、IBM、INTEL等高科技公司都到此投資。戴爾前不久還宣布未來(lái)十年，將投入超過(guò)千億美元在成都高新區(qū)建設(shè)旗艦基地。應(yīng)該說(shuō)推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，為成都市的發(fā)展打開(kāi)了新空間。
　　而富庶起來(lái)的城市具備了較大幅度地增加對(duì)農(nóng)村投入的條件。2009年金市財(cái)政安排“三農(nóng)”投入1.92億元，比上年增加44.6億元。成都市還進(jìn)行了農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，明確每個(gè)村的公共服務(wù)和公共管理財(cái)政投入不少于二十萬(wàn)元，每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施政府性投資主要用于農(nóng)村。政府還每年在財(cái)政預(yù)算中安排28億元設(shè)立耕地保護(hù)基金。提高征地所得的返農(nóng)比例，以此改善征地的收入分配等等。讓農(nóng)民也能更充分地分享改革的成。
　　成都的經(jīng)驗(yàn)深刻地說(shuō)明，工業(yè)化和城市化是一個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，而能否選擇城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展理念和戰(zhàn)略取向則是更為關(guān)鍵的方面。
　　今日中國(guó)：我們注意到有學(xué)者
　　評(píng)價(jià)成都過(guò)去7年的改革是從“全城謀劃”到“全域統(tǒng)籌”再到“全球定位”，經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段，您怎么評(píng)價(jià)，
　　郭曉鳴成都的改革大體分三個(gè)階段：第一階段是2003年，啟動(dòng)了探索城鄉(xiāng)要素重構(gòu)配置的機(jī)制，出現(xiàn)了要素流動(dòng)越來(lái)越活躍現(xiàn)象，所以提出“全城謀劃”這樣的一個(gè)概念，試圖打破城鄉(xiāng)之間地要素、勞動(dòng)力要素以及城鎮(zhèn)發(fā)展的一些新的要素的封閉、分割的狀況，解決城鄉(xiāng)之間的對(duì)立，但在此過(guò)程中也出現(xiàn)了一些竟?fàn)師o(wú)序的狀況，出現(xiàn)了在同一空間區(qū)域過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。第二個(gè)階段是從2007年開(kāi)始，成都提出“全域威都”，以建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)為指向，從全域成部的更大范圍來(lái)考慮生產(chǎn)力布局和城鎮(zhèn)體系構(gòu)建問(wèn)題。第三個(gè)階段是從2009年底或者蛻2010年初開(kāi)始，立足更大的空間配置發(fā)展要素定位于發(fā)艘世界型、現(xiàn)代型而且是田園型城市。
　　縱觀這三個(gè)階段，可以看到這是一個(gè)以深化改革為動(dòng)力的漸進(jìn)的獨(dú)具特色的城市化進(jìn)程，基本線索仍然是城鄉(xiāng)要素配置的改革、流動(dòng)以及重組。
　　今日中國(guó)您能否幫我們梳理一下成都7年來(lái)在解決要素配置的改革、流動(dòng)以及重組的過(guò)程中政策制定的背景及其意義?
　　郭曉鳴：2003年成都全面提出工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的政策，是基于當(dāng)時(shí)面臨的一系列矛盾和挑戰(zhàn)，即大量工業(yè)區(qū)無(wú)序擴(kuò)張以及大規(guī)模占用農(nóng)地，不僅工業(yè)效率低下，而且農(nóng)民傳統(tǒng)的生存空間受到擠壓。同時(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，強(qiáng)城弱鄉(xiāng)現(xiàn)象普遍，城鄉(xiāng)差距趨于擴(kuò)大。當(dāng)時(shí)提出“三個(gè)集中”政策就是試圖通過(guò)探索性的政策突破和體制創(chuàng)新有效化解上述矛盾。
　　其一，工業(yè)向園區(qū)集中，把過(guò)去分散工業(yè)向園區(qū)集中，提高工業(yè)集中度，改變工業(yè)過(guò)度分散帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力降低問(wèn)題，同時(shí)也改變過(guò)去小規(guī)模工業(yè)區(qū)之間低層次重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)狀況。2003年時(shí)全成都市有100多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，現(xiàn)在通過(guò)有效調(diào)整合并為20個(gè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，工業(yè)集中度顯著提高，達(dá)到70％以
　　其二，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中政策的初衷就是要有效改變城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的不合理現(xiàn)象，與大規(guī)模的土地整理工程項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，成都市大量修建農(nóng)民集中居住區(qū)，把大量已經(jīng)實(shí)際脫離土地的農(nóng)民集中于城鎮(zhèn)，顯著改善生活環(huán)境，提升生活質(zhì)量，使這部分農(nóng)民通過(guò)實(shí)際融入城鎮(zhèn)分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的成果。
　　其三，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，該政策與農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中是聯(lián)系在一起的。成都平均每個(gè)農(nóng)戶擁有土地?cái)?shù)量?jī)H25畝，這種小規(guī)模、分散的土地經(jīng)營(yíng)格局是缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的無(wú)法支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。于是在引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的同時(shí)，成都市出臺(tái)相關(guān)政策促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集中，現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)率已超過(guò)50％，從而為規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了十分重要的土地基礎(chǔ)。
　　所以，2003年以“三個(gè)集中”為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化是有現(xiàn)實(shí)需求的，主要是為了突破生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)分隔，從總體上改變競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的局面。但是，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的背景下，“三個(gè)集中”的推進(jìn)也可能引發(fā)一些問(wèn)題，比如。少數(shù)合并后的工業(yè)園區(qū)在低成本征地條件下出現(xiàn)無(wú)序大規(guī)模擴(kuò)張占地現(xiàn)象，部分農(nóng)民失去土地向城鎮(zhèn)集中后持續(xù)生計(jì)問(wèn)題難以得到解決，政府直接介入土地流轉(zhuǎn)過(guò)程導(dǎo)致一些農(nóng)民的土地權(quán)益受損等。
　　追根溯源，產(chǎn)權(quán)是關(guān)鍵，所以2008年成都以“一號(hào)文件”的形式，正式提出以產(chǎn)權(quán)改革為重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”。對(duì)于中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最重要的還是土地權(quán)利，有了完整的土地產(chǎn)權(quán)才有基本發(fā)展權(quán)，農(nóng)民才有能力變“耍我發(fā)展”為“我要發(fā)展”
　　因此，成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是以土地確權(quán)為主線展開(kāi)的，最初的改革仍然采用的是一種簡(jiǎn)單化的確權(quán)，即按照當(dāng)時(shí)承包證來(lái)確權(quán)，有幾畝就確幾南，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)很多矛盾，因?yàn)槭芏喾N復(fù)雜因素影響，二三十年間農(nóng)戶之間土地分配的幸刀始公平已經(jīng)打破，需要進(jìn)行復(fù)雜的利益調(diào)整，所以在都江堰市第一次確權(quán)試點(diǎn)就確不下去了，最后試點(diǎn)村鶴鳴村的方法就是采取實(shí)際丈量面積確權(quán)，把矛盾交給農(nóng)民自己去解決，建立了農(nóng)民議事會(huì)，用農(nóng)民的民間智慧解決極其復(fù)雜的備種利益關(guān)系問(wèn)題。
　　現(xiàn)在看來(lái)，成都的方法是成功的。這次確權(quán)釋放并化解了農(nóng)村30年在土地上累積的矛盾。難度很大，很困難，但土地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)際進(jìn)展是顯而易見(jiàn)的，其可能產(chǎn)生的實(shí)際成效也將在更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)地表現(xiàn)出來(lái)。
　　今日中國(guó)：成都的改革探索現(xiàn)在還存在哪些問(wèn)題?
　　郭曉鳴，首先，確權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，現(xiàn)在雖然已基本完成，但仍然存在一些遺留矛盾未能解決，最突出的是過(guò)去長(zhǎng)期累積的部分“以租代征”土地?zé)o法確權(quán)，形成改革的“死角”，在一定程度上影響了改革績(jī)效的充分發(fā)揮。
　　其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易面臨一定障礙。確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)才是關(guān)鍵，農(nóng)村各種產(chǎn)權(quán)只有充分流動(dòng)起來(lái)才能實(shí)現(xiàn)增值，才能完成從資源到資本的轉(zhuǎn)化，也才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的“還權(quán)賦能”。成都在2008年率先建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，這是全國(guó)創(chuàng)新的一種作法。現(xiàn)在在成都市范圍內(nèi)農(nóng)民所擁有的宅基地、承包地、林權(quán)都可以進(jìn)入這一市場(chǎng)上來(lái)交易。但現(xiàn)在的問(wèn)題是交易數(shù)量并不理想，其中的一個(gè)重要原因是供給與需求不對(duì)稱(chēng)。農(nóng)民要交易的土地可能只有幾畝，但是需求者需要的卻是連片的較大規(guī)模的土地。因此，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要求農(nóng)民基于共同利益的“集體行動(dòng)”，現(xiàn)在已經(jīng)有一些地方產(chǎn)生的土地股份合作社或“土地銀行”。可能是解決交易障礙的一種可行路徑，但這方面的組織創(chuàng)新現(xiàn)仍處于自發(fā)狀態(tài)，還缺乏明確和具體的政策支持。
　　更重要一個(gè)障礙是在現(xiàn)行政策和法規(guī)之下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為明顯的有限產(chǎn)權(quán)的特征，直接限制了其作為資產(chǎn)的可抵押性。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)此的“退避三舍”，無(wú)疑使成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革因缺乏金融體系必不可少的支持而增大了難度和風(fēng)險(xiǎn)。2009年，成都出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的整體政策方案，但至今實(shí)際參與其中的仍然只是地方金融機(jī)構(gòu)。
　　總之，成都的改革試驗(yàn)是一次調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系和破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑的重要探索，本質(zhì)上是不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程，改革到現(xiàn)在面臨的主要問(wèn)題矛盾都是與現(xiàn)行不盡合理的政策和法律法規(guī)形成一定的沖突。因此，雖然改革的過(guò)程不可避免地會(huì)有成本和風(fēng)險(xiǎn)，但降低成本和減小風(fēng)險(xiǎn)的唯一選擇只能是進(jìn)一步深化后續(xù)改革，唯有如此，我們才能期盼成都的改革能為全國(guó)探索出可資借鑒和推廣的普適性經(jīng)