中國城鎮化是超前還是滯后

　　在改革開放以前，由于計劃經濟體制的影響，中國城鎮化水平長期停滯不前。改革開放后，隨著經濟和社會控制的放松，中國已經進入城鎮化發展快車道。30年中，中國城鎮化水平提升了約30個百分點，城鎮化水平即將超過50％。但相對于中國的經濟發展、工業化水平來看，中國城鎮化程度仍然滯后了近10個百分點。
　　
　　城鎮化現狀
　　
　　目前中國已經形成若干以經濟中心和政治中心為核心的城市集群，如珠三角、長三角、京津唐三大城市群，沿長江、沿隴海鐵路、哈大沈大、沿京廣鐵路、濟青煙威、綿德成渝沿線、沿南昆鐵路七大城市帶，此外，以各省省會和自治區首府為核心還構成了約三十個城市圈。
　　城鎮化率與經濟發展水平密切相關，經濟發展水平越高，城鎮化率越高，根據2009年數據計算，各地區人均產出與城鎮化率的相關系數高達0.872，存在極高的相關性。中國的政治中心也通常吸納了大量的經濟資源，并發展出一系列相關服務產業，加速了城鎮化發展速度。
　　由于中國各地區社會經濟發展存在較大差距，各地的城鎮化發展程度大相徑庭。北京、上海、天津三個直轄市是中國城鎮化率最高的地區，城鎮化率依次高達85.0％、88.6％和78.01％，在各省和自治區中，廣東的城鎮化水平最高，達到63.4％，而西藏的城鎮化率最低，僅為23.8％。
　　總體來看，東部沿海地區城鎮化水平顯著高于中西部地區。東部地區整體城鎮化率為57.0％，中部地區為43.4％，西部地區為36.4％(如圖1)。
　　中國城鎮發展的路徑主要有兩條：一是把原來的農村工商業和交通中心進行改建擴建，提升行政級別，更改行政區劃，建成新城鎮。二是把原有舊城的近郊地區劃為城鎮新區，征收農民土地，投資發展工商服務業，使得近郊農村變成城市的一部分。
　　由于舊城擴大可能產生超級城市，導致大城市病，因此中央政府較為傾向于前一種發展路徑，但由于舊城占有大量的經濟政治資源，財力雄厚，在實踐中舊城擴張仍然是城鎮發展的主要途徑。
　　
　　城鎮化發展滯后
　　
　　雖然過去30年中國城鎮化高速發展，但相比中國經濟發展水平，城鎮化水平依然偏低。在改革開放之初，由于嚴格的城鄉人口流動控制，中國的城鄉發展嚴重二元化，城鎮化顯著滯后。以1980年為例，僅有20％左右的人口生活在城鎮，卻有約30％的非農業就業人口，約70％的國內生產總值(GDP)來自非農業。造成這一現象的原因是農村存在大量的剩余勞動力，且部分小工業企業分布在農村，而這種分散化的工業布局經濟效率較低，違背經濟規律。在過去30年中，非農業產出比例、非農業就業比例都大幅增長。從1980年到2009年，中國非農產出占總產出的比例從70％上升至90％，非農就業人數占總就業人數的比例從30％上升到60％。與之相比，城鎮化率增速也很快，但差距并沒有明顯縮小(如圖2)。
　　從國際比較來看，中國的城鎮化率明顯比經濟發展水平落后。以韓國為例，到1989年，韓國經濟中90％的產出來自于非農業部門，與中國2009年類似，但當時韓國非農業部門就業比例占總就業人數的80.4％，城鎮化率達72％。與之相比，中國城鎮化率至少比目前的經濟發展水平低10％。
　　那么，造成中國城鎮化滯后的原因有哪些呢?
　　一是戶籍制度和福利非均等化影響城鎮化發展。在計劃經濟時代，中國建立了嚴密的戶籍登記制度，嚴格控制人口流動。隨著中國社會發展，戶籍制度逐漸與社會福利相聯系，成為一種福利歧視依據。醫療、養老、補貼等福利通常又與戶籍制度相聯系，非本地戶籍的孩子入學和升學也受到一定的歧視，優質教育資源往往只對本地戶籍人口開放。公務員、事業單位、國企通常只招收本地戶籍居民，部分城市還把購車、購房、甚至使用后付費電話等消費與戶籍相聯系，非本地戶籍者受一定限制。而與之相反，居民的納稅責任卻與戶籍無關。
　　
　　農民工在城市中無法享受到基本福利，特別是子女教育和養老問題無法得到根本解決，很多人因此放棄在城市中長期定居，所以不能成為徹底的城市人，完成城鎮化。
　　二是中國的城鎮建設和房地產業發展模式造成在城市定居成本高昂，抑制城鎮化發展。中國各城鎮雖然都有保障性住房如經濟適用房、限價房、廉租房供給，但供不應求，而且政府通常只對有本地戶籍的居民提供。因此，進城農民工基本上無法享受到住房福利。而中國房地產價格持續高漲，農民工基本不可能買房，甚至也無法承擔起條件相對較好房屋的租金。
　　有些企業為了給員工解決居住問題，通常采取建立集體宿舍讓外地員工、特別是農民工居住，但這種居住環境只適合員工個人而不能滿足整個家庭的居住需求。因此，農民工通常只能把家人留在農村，只身一人進城打工，這使得他們無法徹底進城。
　　三是受農村土地制度限制，農村居民最重要的財產——土地無法以合理價格變現，影響農民進城、城鎮化發展。根據目前的土地制度，只有通過政府規劃和征收，才能把農村土地轉變用途，變成城市用地，用于工業發展或是建造住房，但政府征收土地通常只按農業產出的價值進行補償，遠遠低于其未來的實際價值。因此，在目前的制度下，農民無法把擁有的土地使用權以合理的價格轉讓套現。
　　如果農民要離開農村在城鎮長期定居，就必須放棄農村土地，通常只能得到很少甚至沒有補償。因此，很多農民即使長期進城工作謀生，也不愿放棄農村身份并因此失去土地，于是選擇讓部分家人在農村“留守”，這樣就無法真正城鎮化。
　　
　　城鎮化滯后的影響
　　
　　一是使農村勞動力受到限制，無法得以有效利用。一方面，由于很多農民無法在城市中扎根，而表現為“城鄉兩棲”，進城工作的固定成本增加，部分剩余勞動力放棄進城工作，從而造成勞動力浪費。近年來，中國東部沿海地區不斷爆發用工荒，但農村仍有相當部分的剩余勞動力。另一方面，即使是進城打工的農民工，由于缺乏穩定的預期，企業和工人雙方都不愿進行人力資本投資，因為對雙方而言，均無法判斷投資是否能夠獲得正收益。因此，農民工的勞動力素質無法提升，技術類工作技能嚴重匱乏，產業升級受到阻礙。
　　為利用農村剩余勞動力，部分鄉村發展鄉鎮企業，但由于缺乏集群效應和規模效應，經濟效益不高。雖有一些鄉鎮企業在運營，但生產技術落后，且產品質量不高，并常常存在侵犯知識產權的問題。這些企業雖然部分解決了農民就業問題，但效率低下，常常污染環境，問題多多。
　　二是使一部分長期進城但無法真正融入城市的農民工成為邊緣人。大量農民工因無法在城市扎根，年紀大以后就會返回農村，但也有部分農民工由于種種原因，在城市中長期停留下來，1980年后出生的新生代農民工，進城打工后感受到城鄉差距，更向往城鎮，希望在城鎮中長期定居。但由于不能享受基本社會福利，生長生活條件較差，與城鎮原有居民形成隔閡。農民工從事的工作、居住地往往都與本地原有居民涇渭分明，社交圈也基本局限在農民工圈子內，事實上形成了與本地居民不同的社會階層，有時還會受到歧視。由于農民工的教育程度、社會背景、家庭經濟狀況等限制，大多數缺乏上升空間，很難融入城市。
　　三是抑制了消費需求，不利于中國經濟模式轉變。總體而言，農民收入低且不穩定，缺乏社會保障，因此消費率較低。農村居民交易成本較高，自給自足程度高，不利于第三產業的發展。金融危機以后，外部需求疲軟，中國必須從外需拉動型經濟轉為內需主導模式，但城鎮化滯后不利于啟動內需，實現結構調整。
　　
　　城鎮化試點經驗
　　
　　中國政府也意識到城鎮化滯后的問題，把加速城鎮化作為“十二五”規劃的重要內容，各地紛紛開展城鎮化政策試點，其中，重慶的城鎮化試點尤為引人關注。根據2011年4月公布的“十二五”規劃綱要，政府計劃到2015年把城鎮化率提升4個百分點。如果規劃順利實現，中國城鎮化率將達到約54％。
　　為實現這一目標，中央政府讓地方政府進行政策試點，各地出臺了各種不同的改革措施，如各類降低入戶門檻、農村土地流轉、城鄉統籌等政策。
　　重慶推行的城鄉統籌、戶籍改革試驗非常引人注目，其成敗將對未來全國的政策走向產生重要影響。重慶的客觀條件有一定的代表性，可以為未來改革提供借鑒。全國四個直轄市中，北京、上海、天津都已經基本完成城鎮化，只有重慶仍然有約2／3的農村戶籍人口。重慶的人口規模和面積相對都較小，而整體城鄉人口結構、經濟發展水平又與內地省份接近，試點風險相對可控。
　　重慶試點改革的核心內容是分級控制、降低落戶門檻、土地換戶籍，將擬轉戶農民按居住區分為主城區、遠郊區縣和鄉鎮三類，設置不同的轉戶條件。農民轉換戶籍時，需要放棄農村宅基地、承包地、林地，政府給予補償，轉戶后享受城鎮居民的就業、社保、住房、教育、醫療五大福利。政府提供三年過渡期，轉戶三年內保留農村宅基地、承包地、林地收益過渡期。但過渡期結束后，如果已經加入城鎮戶籍的農民想要回到農村是否允許，政策不明確。農民讓出宅基地、承包地、林地之后，政府根據相關法規把農村土地轉為工商業用地，獲取土地轉讓收入，部分用于彌補為戶籍轉換后的農民提供福利產生的財政缺口。
　　目前，重慶的改革試點正在穩步推進，一些農民已經完成了戶籍轉換，部分長期在城市工作生活、對醫療、養老、教育、就業等福利需求較為迫切的農民開始辦理了戶籍轉換手續，正式成為“城里人”。但也有一些農民由于沒有迫切需要，對未來政策特別是土地回收補償抱有疑慮，暫時不急于轉戶，而是持觀望態度。
　　事實上，其他一些省市也有類似的試點政策，基本精神都是降低入戶門檻，但土地問題如何解決都不明朗。例如，河南鄭州也推出了農民工在當地正式工作兩年、繳納養老保險就可以攜帶家屬落戶的政策。廣東推出了“積分落戶制”，農民工學歷、技能、社保參保達到一定標準后，即可落戶。
　　總體來看，各地都把落戶權利給予素質相對較高、有穩定收入來源的部分農民工，門檻相對較高，這些農民工落戶對地方財政的影響比較小，卻有一定的財政貢獻，對地方經濟發展也有利。值得注意的是，這些落戶政策都不涉及農民在農村的土地問題，農民工入戶城市后，農村土地的處理由當地村民自行協商。
　　
　　城鎮化發展趨勢
　　
　　預計重慶的政策試驗將平穩展開，中國城市化率在政府政策的推動下，在“十二五”期間將會加速，平均每年可望提升1個百分點以上。到2015年，城鎮化率將增長約6個百分點，超過55％。各省和自治區內部流動的農民工一半以上有望在城市定居，內地的農民工社會公平問題將顯著改善。
　　但是，跨省農民工的問題依然無法解決。在珠三角、長三角地區，外來農民工數以千萬計，很多地區都遠遠超過本地人口。由于經濟發展，當地居民已經享受了很高的福利，與外來人口特別是農民工的福利差距之大，遠遠超過內地省份。
　　
　　因此，當地接納外來民工、給予平等待遇需要投入巨大的資源，財政成本難以承受，而另一方面，由于是跨省農民工，也很難采取“土地換福利”的模式。未來東南沿海的農民工問題，可能是一個潛在的不穩定因素。
　　土地流轉改革將提速，但在地方政府執行中可能產生異化，是影響未來農村穩定的一個重要問題。各地政府出于利用農村土地、發展經濟的動機，有很高的積極性推動土地流轉改革。結合城鎮化的發展規劃，中央政府可能出臺更多鼓勵土地流轉的政策，加速土地流轉。但地方政府在執行過程中，很可能忽視公平問題，采用強制手段推行，把土地流轉變成剝奪農民土地，從而引發矛盾。事實上，自2009年以來，就發生過有的地方政府借土地流轉改革的名義，強制農民集中居住、占用宅基地的案例。
　　
　　城鎮化發展建議
　　
　　首先，政府應當嘗試放松對農村土地的限制，在配額模式下推行全國性土地額度交易，推動土地流轉，真正賦予農民土地產權。目前，中央政府對農村土地市場嚴密控制，為了保障糧食安全，農村用地轉換必須符合“增減掛鉤”政策，無法形成真正的土地市場。政府可以嘗試推行跨省耕地額度交易，鼓勵農業區開墾更多耕地，同時提高經濟發達地區土地的有效利用率。具體來說，農業區開墾了耕地以后，可以向經濟發達土地短缺地區出售耕地配額，讓發達地區可以把農田轉換為工商業用地。
　　放寬對農民使用農村土地的限制，讓農村土地可以進入城鎮土地市場交易，農民可通過土地額度交易獲得收益，保證務農的農民的土地使用權，也便于進城發展的農民套現土地收益，獲得資本金。
　　其次，在逐步降低入戶門檻的同時，可考慮通過建立基金或是公司的模式，逐步剝離戶籍和部分超額福利的關聯，政府保障基本社會福利，利于跨省農民工完全城鎮化。考慮到東南沿海地區的客觀條件，只能通過漸進的方式逐步降低入戶門檻，讓農民工城鎮化。在部分地區，原住民人數較少，享有較高的福利，可考慮把超額福利剝離逐漸為基金或是獨立公司運作，原住民成為所有者。
　　這些地區主要是一些原來的鄉村，由于地理位置之利吸引了大批外來投資和村集體創業，逐步成為制造業中心轉化為城鎮，本地村民憑借豐厚的村鎮企業利潤和財政收入享受了較好的社會福利。為了保證原住民的利益，可把村鎮企業所有權明晰化，成立由原住民控制的基金會掌握村鎮企業所有權，與政府脫鉤，如有必要，政府可用一定的財政投入加強基金會財力。基金會用企業利潤和基金來支付原住民的高標準福利，條件成熟時原住民也可以套現退出基金會，外來人口也可以投資加入。
　　再次，政府要對本地和外地人都一視同仁。通過公共財政提供基本的社會福利，在保障原住民福利水平不下降的條件下，為新移民提供基本福利，這樣財政負擔也較小，隨著經濟發展，再逐步提高新移民的福利水