事業單位分類改革的走向與實施

　　事業單位是我國特有的社會組織，其基本特征是政府利用國有資產舉辦，向社會提供公共產品或公共服務。我國現有事業單位130多萬個，從業人員3000多萬人，事業經費支出占國家財政總支出的三分之一以上。事業單位與黨政機關、國有企業形成我國三大公有制組織體系。隨著經濟體制的調整變化，事業單位與市場經濟發展不相適應的問題愈益顯現，如政事不分、事企不分、布局結構不合理、資源浪費嚴重、活力不足、效率低下等，公益服務的供給已明顯不能滿足隨著經濟和社會的發展人們對社會公共服務的需求。正是在這種情況下，要求事業單位改革的呼聲愈益高漲。但是由于我國事業單位數量龐大，門類繁多，情況復雜，事業單位改革從何“下手”，一直是一個很大的難題。經過多年的研究論證，現在人們對如何推進事業單位改革已形成了一個基本共識，即分類改革。
　　現有事業單位可分為三大類：承擔行政職能類、從事生產經營類、從事社會公益服務類。在此基礎上分類施策：承擔行政職能的，將行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；從事生產經營活動的，將其轉為企業；從事社會公益服務的，繼續保留在事業單位序列內，強化其公益屬性。通俗地講，這種分類改革就是“掐頭去尾留中間”?！　捌^去尾”，即將承擔行政職能和從事生產經營活動的兩類單位從事業單位中剝離出去；　“留中間”，即只保留純粹意義上承擔公益服務職能的事業單位。這種分類改革，無異于是對事業單位的“瘦身”或“純化”。
　　下面分別就三類事業單位的改革走向與實施談談看法。
　　
　　承擔行政職能類單位改革
　　
　　這類單位的改革，首先是認定其是否承擔行政職能，即是否具有行政決策、行政執行、行政監督等職能。由于某個單位若納入“承擔行政職能”的范疇，即意味著可借改革之機由“事業單位”華麗轉身為“行政機構”，是一種機構性質的“上升”，因此會有許多單位想方設法地以各種理由和借口往“承擔行政職能”的堆里擠，這就增加了認定的復雜性和難度。為使認定準確，在實際操作中只能從法律、法規的制度層面來認定，不能看本單位或本部門怎么說，而必須要以法律、法規的授權或法律、法規、規章的委托為依據。不符合這一條的一律不能視為承擔行政職能的事業單位。國家公務員法實施后，有相當數量的事業單位“參公”?！　皡⒐北緛淼南葲Q條件是須具備承擔某方面的行政職能，但在實際執行中嚴重走樣變形，　“參公”已經搞亂。在認定某個單位是否承擔行政職能時，不能將“已經參公”作為認定的因素或依據。
　　具有行政職能事業單位分為兩種情況，即部分承擔行政職能單位和完全承擔行政職能單位。對這兩類單位，應采取兩種不同的對待方式：部分承擔行政職能的，將所承擔的行政職能劃歸相應的行政機關，行政職能剝離后，根據其剩余的職能再重新明確其事業單位職責。此類單位行政職能剝離后，若工作任務不足，撐不起一個單位，或予以撤銷，或并入其他事業單位；完全承擔行政職能的，往行政機構方面靠攏，有兩種處理方式：一是單位規模小、職責比較單一的，調整為相關行政機關的內設機構。二是單位規模大、業務量大，難以并入有關部門的，可考慮單獨設置。這后一類機構多為承擔行政許可、行政處罰、監督檢查、公共事務管理等行政事務執行機構，考慮到這類機構與承擔行政決策、行政管理機構職能的不同，又考慮到國家對行政機構限額和行政編制的嚴格控制，為防止因事業單位改革出現行政機構、行政編制大幅度膨脹的問題，此類機構可認定為“準行政機構”，不納入行政機構正常序列之內，仍使用事業編制?！皡⒐眴挝粦幌抻诖祟悪C構。
　　在實際工作中，也有一小部分屬職權性行政主體，即根據憲法和組織法的規定，本應列入行政機構序列，但由于機構限額的原因，采取“變通”的辦法，將其稱為“事業單位”，但實際上不應算作事業單位，如有的地方的知識產權局、測繪局等。這種假事業單位，真行政機構的問題，應留待政府機構改革時去解決，不在此次事業單位機構改革之列。
　　
　　從事生產經營類單位改革
　　
　　生產經營類事業單位，其活動的主體內容是生產經營，面向市場提供非公共產品和服務，其動力是追求經濟效益最大化。此類機構的運營目標是與非盈利、提供社會公益服務的事業單位本質要求相悖的，因此這類機構無論成立當初即屬盈利性質的單位，還是成立后演變成盈利性質的單位，都應將其劃出事業單位管理序列，轉為企業。
　　有的生產經營類事業單位或多或少地也承擔一部分公益性職能，但只要其主體是生產經營，即以營利為目的，就不具有事業單位功能和屬性，就應成建制轉為企業，其所承擔的公益部分，通過剝離交由其他事業單位承擔，或將這部分連人帶事并入其他事業單位，不能因其有一部分公益職能而作為繼續保留其“事業單位”的理由和借口。
　　為數不少的生產經營類事業單位是黨政機關所屬的后勤服務機構，如招待所、賓館、療養院、修理廠、印刷廠、工程隊、農場等，這些機構大多為機關提供事務性服務的同時，還承擔創收任務，它們之所以能成為“事業單位”，是沾了黨政機關的光。應通過機關后勤服務社會化改革，將這些經營實體由事業單位轉為企業，成為名符其實的自主經營、獨立核算的社會經濟實體，與機關脫鉤。此類機構的轉企改革有兩難，一是單位本身不愿轉，轉了就不能“兩頭占”了；二是其“婆婆”主管部門不愿意轉。在實施改革中，要采取相應措施突破這一阻力。
　　各種中介類機構，如測試、檢驗、鑒定等技術認定類機構；審計事務所、資產評估事務所、會計師事務所、律師事務所等經濟鑒證類機構：公證、人才(勞務)服務機構和職業介紹機構、信息咨詢機構、價格、專利、版權和商標等事務機構，雖與一般生產經營企業在作業方式和業務內容上有所不同，但也是具有經營屬性的機構，從實質上講是屬“提供私人產品”的機構，而不是“提供純公共產品”的機構，這類機構除為政府提供保障服務的專營性、壟斷性中介機構外，均應與主管部門或掛靠單位脫鉤，脫掉“事業”的外衣，轉企改制進入市場，有的也可轉為民辦非企業單位或社會非營利組織。此類機構中能提供公益服務的，根據其提供公益服務的數量和質量取得政府的財政支持，但需采取市場方式獲取。
　　在推進生產經營類事業單位轉企改革中，應與行業體制改革相結合，借勢推進，如結合科技體制改革，推進科技開發、應用研究和技術服務機構的轉企改制；結合文化體制改革推進出版社、雜志社、圖書發行、放映演出單位、一般性藝術團體、各類表演場所等文化產業經營機構改革；結合城市公用事業改革和勘查設計行業改革，推進生產經營性的供水、供熱、燃氣、公交、環衛等城市公用事業單位、地質勘查機構、勘察設計單位的轉企改制。
　　生產經營類單位轉企，即應注銷事業單位法人，核銷事業編制。要防止出現形式上轉企實際上仍保留事業單位名義或仍保留事業編制的假改革。事業單位轉企后，要依照政企分開、政資分開的原則，與原行政主管部門脫鉤，其國有資產除國家另有規定外，由履行國有資產出資人職責的機構負責。
　　與承擔行政管理職能的事業單位“往上走”不同，生產經營類事業單位的改革是“往外走”，因此改革的阻力和難度相當大。為使改革順利實施，要有相應的政策作保證。應有一定的過渡期，在過渡期內對單位適當保留原有稅收政策，原事業費繼續撥付，在養老保險政策上搞好事業單位與企業的銜接，在退休、醫療待遇方面，應實行老人老辦法、新人新辦法。
　　
　　從事公益服務類事業單位改革
　　
　　事業單位改革，并非“掐頭”、“去尾”了，改革即到位那么簡單，進行這一步僅僅算作“清理外圍”的工作，即將本不應屬于事業單位的機構從事業單位管理序列剝離出去。作為“中間”部分保留的承擔公益服務職能的事業單位，屬純粹意義上的事業單位，事業單位改革的重頭戲恰恰在此，深度改革也體現在這部分。
　　這類單位按照公益性程度可分為兩部分，一部分為提供純公共產品的單位，這部分單位一般是從事關系國家安全、公共安全、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公共服務，如義務教育、特殊教育、公共衛生機構、基礎科研、重要社科研究機構、公共政策研究機構、政府資源和項目管理機構、重點文物保護機構、社會福利機構、環境保護機構、地震、氣象、水文監測預防等機構。這些單位最大的特性是不能或不宜由市場配置資源，正因為如此，其經費要由政府財政予以保障；另一部分為提供準公共產品的單位，這些單位一般是從事涉及人民群眾普遍需求和社會發展需要，面向社會提供公益服務的機構，如普通高校、中專學校、醫療機構、技術推廣機構等。這部分機構與前部分機構的最大不同是，可部分實現由市場配置資源，即有某些收費或盈利行為，但只限于用于事業的發展，這類單位政府財政對其經費不是予以全額保障，而是根據其提供的公益服務的數量和質量給予一定程度的支持或補助。
　　公益服務事業單位改革，總的要求是理順體制、完善機制，激發事業單位的生機和活力，不斷提高公益服務的水平和效率，促進公益事業發展。
　　改革管理體制。管理體制改革是事業單位改革的核心問題。我國的事業單位，大多是主管部門出于某種需要設立的，在設立之初就確定的這種行政隸屬關系，使主管部門與事業單位形同“父子”關系，主管部門管著事業單位的一切，事業單位一切聽命于主管部門。在這種體制下，事業單位不僅缺乏應有的自主權，很難有生機和活力，而且使事業單位的公益服務帶有很大的局限性，為全社會提供服務往往變成了為本部門服務。由于各部門自行其是，自成體系，造成同類機構重復設置、社會資源浪費的問題十分突出，甚至出現偏離公益目標的問題。管理體制的改革，對公益服務型事業單位來說是一個帶有根本性的改革。但是體制的調整從某種意義上來說即是利益的調整，因此體制改革不可避免地會遇到不可估量的阻力。但這一步若邁不出去，事業單位管理中的種種弊端就很難克服，事業單位也不可能從實質上搞好。
　　公益服務類事業單位體制改革可分兩步走：第一步，實行管辦分離。無論是教育行政部門、衛生行政部門還是其他行政主管部門，都要從既管事業又辦事業轉為主要管事業，重點抓好制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導，在具體管理上對事業單位“松綁”，使事業單位成為真正意義上的獨立法人，享有決策、人事、財務等方面的自主權，能根據其所承擔的職責，自主管理和運作內部事務。第二步，變部門所有為政府所有。將社會所需公共服務由政府各部門組織所屬事業單位提供，改為由政府集中和整合事業資源，由政府統一提供。為實現對所有事業單位的統一管理和代政府組織提供公益服務，可組建公共服務委員會一類機構來承擔這一職責。這么做，對主管部門來說無異于釜底抽薪，可從根本上改變公益性事業單位與政府部門的隸屬關系，實現政府的公益服務資源從部門所有、分散配置，轉為政府所有、集中整合。例如，目前幾乎所有部門都設立信息機構，造成資源的嚴重浪費，公共服務委員會就要對信息機構的設置統籌研究，將跨部門、跨行業分散設置的機構進行整合，形成一個公用平臺。公共服務委員會即有對公益性事業單位人、財、物統一管理的職能(當然不能像主管部門一樣的管法)，又負有對事業資源整合存量、調整增量和規劃布局的職能。管理體制改變后，政府主管部門所需公益服務，可通過與公共服務委員會簽訂合同方式實現，由公共服務委員會組織相關事業單位提供服務。這種新的管理體制，可使事業單位“部門所有”的種種弊端得到體制性解決。
　　建立法人治理結構。計劃經濟體制下形成的事業單位管理模式已與形勢發展的要求明顯不適應，其出路是建立現代事業制度。在規模大且比較穩定、業務相對固定的事業單位，如高校、醫院、科研機構、技術推廣機構等，法人治理結構可采用理事會的形式，形成理事會決策，行政執行人負責具體運作，決策與執行相分離的運行機制。理事會一般由政府部門代表、出資人代表、服務對象代表、相關專家和事業單位行政負責人組成。理事會作為事業單位的決策機構，負責審定事業單位業務發展規劃、財務預決算方案、開展重大業務決定、任免重要負責人等重要事項，并監督事業單位的運行。理事會在決策方式上實行票決制。事業單位行政負責人向理事會負責，受理事會領導，同時又是本單位執行層面的負責人，其作為獨立法人，在理事會審定的規劃內自主負責本單位的具體運行。
　　法人治理結構的建立，改變事業單位圍著主管部門的指揮棒轉的管理方式和運作方式，而是根據經濟和社會發展的需要該干什么就干什么，按理事會的決策該怎么干就怎么干。事業單位的行政負責人也不是主管部門想讓誰干就誰干，而是理事會經過民主決策認為誰能干就誰來干。事業單位法人治理結構一旦建立，即進入一種規范有序的良性運行狀態。事業單位法人治理結構，除了依照章程組成理事會，有條件的在產權制度改革的基礎上，也可參照企業法人治理結構——股東會、董事會、監事會的組織機構設計。
　　深化人事制度改革。事業單位人事制度改革的目標，是建立自主用人、自主擇業、能進能出、能上能下的用人機制，通過改革將“死水”變“活水”。一是實行人員聘用制度。事業單位中，無論管理人員、專業技術人員還是工勤人員，均實行聘用合同制，以聘用關系取代傳統的人事關系，實現人事管理由行政依附關系向平等人事主體轉變，由身份管理向崗位管理轉變，由“國家用人”向單位用人轉變，由永久性行政人事關系向契約關系轉變。二是建立崗位管理制度。根據單位任務和特點，按需設崗，明確各類崗位的職責和任職資格條件，競爭上崗，擇優聘用。實行專業技術職務任職資格社會化評審與單位聘任相分離，社會化評審只是作為社會普遍承認的一種資格，聘任與否由單位根據崗位需要決定，可高評低聘，也可低評高聘。要通過強化聘后管理，將考核與工資報酬增減、獎勵與懲戒、續聘與解聘有機結合。三是實行公開招聘制度。事業單位招募人員，除國家有特殊規定外，均應面向社會公開招考，保證用人質量，杜絕用人上的不正之風。在公開招考中，要根據具體崗位職責的需求設計考題或考試方法，避免不考慮崗位職責的特殊需求一律“統考”而造成高分低能、招用人員不適用的問題。四是改革單位領導人員的單一委任制?？刹捎弥苯悠溉?、公開招聘、招標聘任、推選聘任等各種任用方式遴選人才。五是推行人事代理制度。人事代理辦法相對于單位固定制的用人制度是一種靈活的用人方式。單位需求人員可通過人事代理機構購買服務的方式解決，這可以避免永久式“養人”的弊端，也實現了由“單位人”向“社會人”的轉變。
　　深化分配制度改革。收入分配是激發人的積極性的“杠桿”。只有在搞活用人的同時搞活分配，事業單位才能真正活起來。搞活工資總量分配，改變按人頭確定單位工資總額的辦法，通過建立綜合考核指標，分門別類地確定事業單位工資總額分配方法，使工資總量與完成社會公益目標任務相聯系，對承擔重大經濟社會發展任務和做出突出貢獻的單位，在核定工資總額時予以傾斜，體現單位分配上的公平合理。在單位內部分配上，要給予單位一定的分配自主權，國家可確定事業單位基本工資標準，各單位遵照執行，但對崗位津貼、績效工資等活的部分，應將總的額度核撥單位，由單位自主確定內部分配辦法，區別不同崗位的工作量、難易程度和貢獻大小進行分配，使薪酬與工作表現和業績緊密聯系，打破“大鍋飯”。同時，單位還可以根據不同的對象和工作特點，實行年薪制、學科帶頭人協議工資制、項目(課題)提成工資制等各種分配辦法。在一些單位，也可實行科技成果轉讓投入提成、智力入股以及期權、股權分配等生產要素參考分配，把貢獻、績效與收入分配掛鉤，充分體現人才價值。
　　建立績效評估制度。我國事業單位管理上一個帶有普遍性的嚴重缺欠，就是缺少績效評估。由于對單位的運行情況和經營狀況不能進行準確、科學的評價，往往對事業單位分不出好與差、優與劣，為數不少的事業單位經營不善，狀況很差，卻照樣維持，不僅浪費了大量的財政資金，而且造成公共服務的嚴重缺失。為加強對事業單位提供公共服務質量和效率的監管，應將績效評估作為一項重要制度建立起來。
　　由于績效評估所要反映的是事業單位運營中最核心的內容，即經營業績和成效，因此考評指標應能體現和反映機構的社會貢獻或效果、機構的活動數量與產出、實際利用的資源或投入以及資源的財務成本。為體現績效評估的客觀性、公正性，可委托具有專業技能的社會中介機構進行績效評估。要把績效評估的結果使用好，經評估績效差的要亮“黃牌”，并削減其財政經費投放，減少其收入分配額度，對其負責人予以某種方式的懲戒，對公共服務質量和效益很差甚至背離公共服務方向的，可考慮機構的撤銷，或使其從公益機構中退