事業單位養老保險改革對策探析

　　將事業單位從原有機關、事業單位整體中分離出來，并選擇公益事業單位作為改革突破口，實行與城鎮職工基本一致的養老保險制度，遭遇公平性要求和擔憂待遇下降等改革阻力。試點三年將逝，滬、渝、粵、浙、晉5個試點省市仍處于試點準備階段，并無實質進展，甚或有“無果而終”的傳聞，但事業單位建立基本養老保險制度乃大勢所趨，而《社會保險法》的頒布亦有助推作用。事業單位養老保險制度改革，應在調查研究、系統論證、科學決策的基礎上，謹慎、穩妥、有效地推行。
　　
　　戰略性對策：明晰正確的方向
　　
　　1　明確方向，堅持原則
　　基本養老保險要堅持法治化的改革方向，在《社會保險法》基礎上，制定《社會保險法實施細則》、《養老保險法》和《公職人員養老保險法》等配套法規，其中公職人員包括公務員、事業單位工作人員等；堅持社會統籌與個人賬戶相結合；堅持基本養老保險統一和社會全覆蓋的發展方向；堅持權利與義務相統一、繳費與支付相聯系的原則；堅持走社會化管理服務之路。
　　2　理清思路，純化組織
　　需理清事業單位改革的總體思路，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，應從職能出發，確定并逐步“提純”事業單位，即事業單位就是履行公共管理或提供公共服務的，那些經營性質、企業性質、營利性質的組織都應逐步剝離、轉制為企業。目前，事業單位存在很多問題，阻礙改革的充分理由不應是財政經費難以支撐：而推動改革的充分理由應是科學、有效、均等化地滿足人民對基本公共服務的需求。
　　3　政事相宜，管辦分離
　　行政與事業應互相配合，協同做好事業單位養老保險領域的公共管理與服務事務。政事分開好像可行，其實理論依據不足也并不現實；但在養老保險的政策制定與具體事務操辦上應予以分離，做到管辦分離，目的是防止權力與基金經營管理結合而產生經濟腐敗現象，確保社保基金的安全營運與保值增值。
　　4　待遇同步，政策配套
　　事業單位養老保險制度改革，應與規范補貼和薪酬分配制度改革同步，保險繳費與績效工資同步，補充養老保險(職業年金制度)與基本養老保險同步，“中人”(即1992年以后到1 998年以前參保的人員)過渡辦法與養老保險制度改革同步；事業單位養老保險制度改革應當完整而不殘缺，并須與事業單位其他(如產權、編制、撥款、人事等)制度改革統籌考慮、配套進行，單科獨進很難取得改革成效。
　　5　“基本”統一，“補充”分類
　　不同類型的事業單位基本養老保險應予統一，事業單位基本養老保險制度應與企業、機關職工基本養老保險制度統一，體現養老保險制度的基本公平性、統一性與完整性；但事業單位補充養老保險制度(即職業年金制度)應體現不同類型事業單位的差異性和效率性。要特別說明的是，制度統一并不是待遇水平等同，關鍵在個人的繳費基數，而個人繳費基數基于其工資。
　　6　層次提高，分段計算
　　事業單位基本養老保險要逐步提高統籌層次，試點時可考慮提高到省級，但最終須提高到全國，以真正實現建立全國基本養老保險的意圖：具體到個人，其養老保險金則應在“金保工程”建設的基礎上實行分段計算、匯總領取，因為在不同類型單位、不同地區或部門工作，待遇差異性很大，分段計算是最公平和科學的，充分體現工作與待遇之間的有機結合與緊密聯系。目前的接續計算辦法，實屬權宜之計。
　　
　　認識性對策：創建和諧的環境
　　
　　1　參與改革，暢通訴求
　　事業單位養老保險制度改革涉及數千萬人的切身利益，應依據民主和法治原則，請改革所涉友的對象參與改革政策或方案的制定工作，讓其有表達利益訴求與意見的權力和機會。一是政府主管部門事先應做好改革政策或方案的調查研究和意見征詢工作，讓改革對象參與改革政策或方案的設計；二是事中應做好改革政策或方案的宣傳解釋工作，及時發現問題并作合理闡釋；三是事后要及時彌補政策或方案中可能的缺陷或不足，處理好遺留問題。要特別注意的是，征詢意見須有足夠的時間和公開的渠道；政策宣傳應及時到位，并做到科學、準確地解釋政策條文；有效引導輿論和疏解公眾情緒。從目前看，事業單位職工對國家推行事業單位養老保險制度改革的試點工作并不真正了解，帶有一定的情緒傾向。因此除要做好政策宣傳工作和正面引導，并使改革對象知曉和理解政策外，必須要審慎推行此次改革試點工作，防止情緒擴大化，影響改革進程和社會穩定。
　　2　選擇良機，政策完整
　　養老保險改革時機選擇是個重要問題，對此有兩種認識：一是國際上很多國家是在危機中推進或建立養老保險制度的；二是有很多人認為在危機時刻推進養老保險制度改革有更多的風險，因此需要在科學分析后有效把握改革時機。對養老保險制度來說，經濟增長減緩或通貨膨脹明顯無疑是巨大挑戰，但也是養老保障制度進行重大改革的轉折機遇。縱觀世界養老保險發展史，很多國家養老保險制度都是在逆境中誕生和危機中成長的，在一次次陣痛后實現養老制度改革并使之日趨完善。無論是美國、英國還是日本，在經濟發展的艱難時期，并未忽視養老保障的作用，反而采取一系列改革措施，充分發揮通過養老保險維護社會穩定、解除公眾后顧之憂、刺激私人消費等作用，從而促進經濟增長。危機時不僅要提高對養老保險制度的重視程度，更要理性地推進養老保險制度改革，建立多支柱型的養老保險體制，做到增收節支以緩解養老制度的財務危機，并在嚴格監管下逐步開展養老保險基金投資和運營并使之保值增值。
　　工資和養老保險都屬于經濟待遇的重要部分，存在明顯欠缺或不完整的政策不易出臺，免得不斷地留下歷史問題或遭眾人非議。作為政府政策，一個基本要素是自身的完整性和可操作性。基本養老保險，要統一而不要碎片紛呈。例如機關與事業單位分開、事業單位內部分類等提法貌似科學，實際落到基本養老保險領域，其理由未必充足與科學；而事業單位養老保險試點方案中的職業年金、“中人”過渡性養老保險政策均須有可操作的條文或細則。
　　3　承認差異，允許高低
　　公益事業單位以學校、醫院、科研機構等為主，是高學歷人才集中的組織。據統計，2007年事業單位工作人員不僅規模龐大，占城鎮就業人員的23.9％，接近1／4；而且知識層次很高，據問卷調查，被調查者平均接受教育年限為17.6年，即已超過碩士研究生學歷。這些人的才智形成要經過長時間專業教育與培養，是需要很大投資的。據上海社科院徐安琪的調查，一個孩子養到大學畢業后結婚，其直接成本以2003年物價計將高達49萬元。如此高的人力資本投入，應有相應人力資本產出，也包括退休后待遇。無論是社會還是政府，都應一方面承認這種人力資本投資的差異，另一方面允許養老金高低的存在，這個高低應與其工資收入相適應。
　　4　尊重個人，尊重法律
　　改革開放初期，鄧小平就倡導并明確提出“兩個尊重”戰略理念，而后黨和政府又將其擴展為“四個尊重”。在市場經濟和法治社會里，是需尊重個人和法律的。在事業單位養老保險制度改革中也要貫徹這樣一種高尚的人文精神，體現人和法律的尊嚴，而遵守和執行《憲法》、《教師法》等規定亦體現尊重人權。
　　長期以來，事業單位改革有“養人”與“養事”之爭，其實將其對立起來是不科學的。“養人”忘記了事由，“養事”忽視了人性。事業單位改革方向應是“養事”與“養士”兼顧。
　　
　　制度性對策：提供實操的路徑
　　
　　1　綜合改革，制度配套
　　事業單位改革是綜合性改革，其基本制度性改革不僅要完整并且要配套進行。基本養老保險制度改革，要與產權、編制、用人與分配、法人治理結構、財政與撥款等制度性改革配套進行。如國家要出臺政策，允許所有科研項目提取一定比例的經費用于統一的工資性支出：高校擴招后，學校未增加編制，卻增加教師，應增加相應的編制；不同部門而在同一地區的事業單位、不同地區而同一性質的事業單位、同地區的事業單位、同一事業單位內用不同制度管理的人員之間的差異性與不公平現象非常嚴重，干同樣的工作而得不到同樣待遇的現象比較普遍，都應當有效得到控制。
　　2　保證公平，體現差異
　　要確保基本養老保險制度的一致性與完整性，以保障基本的社會公平；機構分類，可用于補充養老保險，目的是體現差異和效率。事業單位很復雜，大小不一，行業有別，因此事業單位改革有兩個說法，一是政事分開，二是分類改革，但將它們落實到基本養老保險制度改革里去，好像理由并不充分。政事分開源于日益沉重的財政壓力和管辦分離的運行需要，但若將基本養老保險也分開，就不利基本養老保險制度的統籌發展，也易挫傷事業單位改革的積極性。事業單位養老保險制度分類改革，最大優勢是與事業單位分類改革思路致，但其弊端是易造成養老保險制度零散化和碎片化、與部分現有法律抵觸，使基本養老保險的社會統籌功能難以奏效。正因如此，機關和企事業單位的基本養老保險也應當保持一致性與公平性，但補充養老保險，應當在事業單位分類改革基礎上體現其差異性和效率性。
　　3　同步推進，做好試點
　　一是績效工資和規范補貼要同步跟上。目前，事業單位績效工資和規范補貼大部分單位都還未到位，因此應在它們都到位的前提下推行事業養老保險制度改革，以便確保其基數的完整性與真實性。二是作為補充養老保險的職業年金，應當同步出臺，不要重蹈數次工資改革之覆轍，不斷遺留歷史問題，導致國家公職人員領域的待遇遺留問題越來越多。目前，職業年金在試點文件中還只是一個概念性政策，無任何具體的可操作條文或細則。事業單位職業年金要有一定強制性，其繳費主要由單位承擔，起始比例可控制在職工年工資總額的4％～6％，并可逐步提高至8％～12％，并參照EET稅制給予相應的稅收優惠政策。對基金營運要有效監督和實現保值增值。其中，EET稅制是國際上目前最為流行的一種優惠稅制，即允許雇主與雇員從其稅前收入中扣除職業年金基金繳費額，并減免年金基金資產投資收益所得稅，但在職工領取養老金時，則必須像其他應納稅收入一樣繳納個人所得稅。EET稅制避免了重復征稅，較好地反映了長期養老金儲蓄在職工生命周期中作為收入再分配的真實性質。三是“中人”過渡性養老保險辦法要同步出臺。
　　4　繳費比例，適當降低
　　基本養老保險的單位繳費比例一般為20％左右，個人繳費比例為8％，都是很高的。單位繳費比例應逐步降低至10％～12％，繳費比例降低可通過“擴面”和工資增長以及財政補貼、保險基金來彌補養老保險費用規模問題。而個人繳費比例參照企業當初實行養老保險改革時逐步提高的辦法，即起始可在4％～8％之間。目前，我國“五險一金”單位和個人的繳費比例總計偏高，如北京57.3％～66.8％，上海62.3％～63.8％，天津65.5％～75％，深圳43.5％。只有逐步讓出一部分繳費比例，推行職業年金制度才有繳費空間。
　　5　規范信息，科學決策
　　事業單位在編制管理、經費來源與使用、人員與薪酬管理、基本信息等方面要逐步規范，做到信息公開化、透明化。職工收入應規范化和公開化，確保繳費基數真實可靠。要加強對事業單位基本情況的統計調查，尤其是薪酬狀況，使決策有真實可靠的基礎信息。要加強事業單位改革和養老保險制度改革的研究工作，尤其是要做好養老保險的精算工作，使決策有科學系統的定量依據。
　　
　　作者　中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員戰略管理與績效評估