關于我國地方政府融資平臺的辯證思考

　　摘要：地方政府舉債是市場經濟國家的普遍做法。政府融資平臺作為地方融資體制機制的改革和創新探索，對支持經濟持續健康發展發揮了積極作用。但對于其中存在的運作不規范和風險隱患突出等問題，應著眼長遠，“疏堵結合、以疏為主”，而不應僅限于“非常時期”的“非常舉措”。不僅要建立融資平臺的風險防控制度，加強對融資平臺的監管，更重要的是要在正確認識地方政府籌融資行為合理性的基礎上，為地方政府融資作出長久性的制度安排，打通地方政府及其“平臺”直接融資的渠道，優化平臺融資結構，緩釋融資平臺貸款的風險。
　　關鍵詞：地方政府債務；地方政府融資平臺；地方政府融資機制
　　中圖分類號：F812.7
　　
　　國際金融危機之后，在地方政府財力不足的背景下，地方政府融資平臺在落實國家“保增長、擴內需、調結構”一攬子經濟刺激計劃方面發揮了重要的作用，但與此同時也導致了地方政府債務的較快增長，引起了相關人士的擔憂。特別是最近一段時間，地方政府債務風險甚至成為海外資本“唱空”中國經濟的一個重要依據。雖然無論從地方政府債務的整體規模來看，還是從中國雄厚的財政實力和良好的經濟成長性來看，地方政府債務都不可能如“唱空者”所言那樣成為系統性財政風險、金融風險和經濟風險的“引爆器”。但對于其中所潛藏的風險，還是應當提早準備、積極化解和有效控制，更重要的是，要在客觀和辨證看待地方政府債務問題的基礎上，改進制度和政策設計，努力處理掉相關風險產生的根源。
　　一、地方政府債務的現狀分析
　　關于地方政府融資平臺，至今仍沒有一個標準的定義，綜合其各種特征可以得出這樣一個概念：地方政府融資平臺就是由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企（事）業法人機構。
　　事實上，地方政府平臺的出現由來已久。早在上個世紀90年代，我國多個地方就對政府融資進行了初步的探索，但由于政府沒有分離職能，出現了大量濫借款、濫集資等過度負債問題和道德風險等腐敗問題，最終資不抵債，并于2006年被監管部門叫停。2009年3月，為有效狙擊金融危機，落實中央政府4萬億元投資計劃的配套資金，中國人民銀行和銀監會聯合下發了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，出臺了一系列鼓勵地方政府設立合規的政府投融資平臺的措施，并對商業銀行積極支持地方政府平臺融資提出要求。自此，國內各級地方政府融資平臺發展步入高潮。
　　目前看來，政府融資平臺呈現出以下幾個特征：
　　一是債務余額迅速增長，但增速有所下滑。根據審計署公布的調查結果，截至2010年末，地方融資平臺公司政府性債務余額接近5萬億元，占地方政府性債務余額的46.4%。在政府融資平臺迅速發展的帶動下，2010年末全國地方政府債務余額達到10.7萬億元，較上年增長18.86%，但增速下降了43.06個百分點。
　　二是平臺層次增多，層級逐步向下擴展。2008年后“平臺”的層級由省級政府向地市級、區縣級政府擴展，甚至集鎮、鄉村也設立了政府融資平臺。截至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，其中72%的“平臺”集中在區縣級政府。過去一級政府一般只有幾家融資平臺，到2010年，3個省級、29個市級、44個縣級政府都擁有10家以上的融資平臺公司。
　　三是銀行信貸成為融資主渠道。截至2010年末，銀行貸款占到地方政府性債務余額的79.01%，銀行貸款仍是地方政府融資的主要資金來源。
　　四是地方政府在對融資平臺的管理上進行了創新。以重慶為例，重慶采取了包括國債注入、規費注入、土地集團收益權注入、存量資產注入和稅收返還等措施，以充實“平臺”資本金。這些措施給融資平臺帶來了700多億元的資本金，并且先后獲得銀行2500多億元授信額度和1000多億元實際貸款，發揮了可觀的再融資平臺功能。
　　五是銀行對融資平臺貸款的嚴格管理和規范運作，對控制平臺融資風險起到了重要的促進作用。以中國工商銀行為例，對融資平臺項目貸款設置了較高的門檻，并堅持對政府融資平臺項目進行科學精細管理，貸款投放立足于項目現金流，并與建設期進行匹配。從目前的情況看，中國工商銀行貸款支持的建設項目的主體都是合法的，建設項目符合國家規定的審批或核準程序，還款資金來源充足、穩定，截至2011年6月末，依靠項目自身現金流還貸的全覆蓋或基本覆蓋貸款占比高達94.21%，平臺貸款的不良率僅有0.25%，平臺貸款的撥備覆蓋率達到了1782%，風險是可控的。
　　六是地方政府債務的總體質量是可靠的。根據國家審計署的審計結果，地方政府負有擔保責任的債務的逾期債務率為2.23%，地方政府可能承擔一定救助責任的債務的逾期債務率為1.28%，因此，并不存在大規模違約事件爆發的可能。
　　二、辯證看待地方政府融資平臺發展
　　近年來，圍繞地方政府融資平臺出現了很多的爭論。筆者認為，政府融資平臺不是“洪水猛獸”，它是地方政府投融資體制機制的改革和創新探索，它的出現和發展有著客觀合理性和必要性。但是對于地方政府融資平臺所存在的政府隱形擔保、運作機制不健全、負債率過高和監管不力等風險隱患，必須高度重視，妥善解決，確保其健康可持續的發展。
　　（一）政府融資平臺是地方投融資機制的創新，對支持我國經濟持續健康發展起到了積極作用
　　2009年以來的政府投融資平臺汲取了以往的教訓，重塑了地方政府投融資體制和機制。首先，實行了政府管理職能與投資者職能的分離，由具有獨立法人資格的公司實體承擔投融資主體及其責任，政府通過這些“平臺”籌措建設資金，“平臺”通過獨立的市場運作獲得收益，保證還款來源，承擔償債責任。其次，“平臺”有效整合了政府各部門掌握的經營性資產、非經營性資產、國有企業資產、自然資源，提高了公共資源的使用效率，減少了公共資源及其收益的流失。最后，“平臺”對政府各部門的投資、融資、項目管理、監督等職能進行了整合、協調和重新分工，有效調動了相關各方的積極性。
　　地方政府融資平臺在彌補地方財力不足，應對危機和抗擊自然災害，改善民生和生態環境保護，推動地方經濟社會的持續發展等方面都發揮了積極作用。特別是在我國戰勝2008—2009年國際金融危機和經濟企穩回升過程中，融資平臺貢獻顯著。如果按照1︰3的比例計算，2009年1.8萬億元中央投資需有約6萬億元地方和銀行資金配套，地方政府通過融資平臺較強的融資功能解決了自身建設資金不足的問題，在落實中央投資項目配套資金的同時，加大了各地建設項目的投資力度，保證了各地經濟的較快增長。
　　（二）在政府融資平臺規模擴張的過程中，運作不規范和風險隱患突出等問題正在加速暴露，成為捆綁財政風險和金融風險的重要渠道
　　1．“政府擔保”不僅不具備法律有效性，而且由于一些地方財政風險過大，對平臺的擔保有名無實。我國《擔保法》明確規定政府擔保沒有法律效力，雖然一些地方采取了通過人大會議決議把“平臺”融資后的還款付息計劃納入財政預算的辦法為平臺提供還款保證，但由于人大也不是一級經濟實體，不具備承擔保證的合法條件，從而使這種保證的合法性仍然處于沒有保障的尷尬境地。
　　此外，一些地方自身財政風險已經較大，再加上平臺公司數目過多，財政的擔保或承諾往往是“一女多嫁”，一旦“平臺”還債發生困難，地方政府實際上并沒有足夠的能力替“平臺”還債。目前看來，這種情況在縣級政府層面上十分突出。
　　
　　2．地方政府融資渠道不暢，平臺融資結構單一。理論上講，政府融資平臺可以通過發行債券、發行中期票據、信托、股權融資、產權交易等多種形式融資。但由于直接融資渠道不暢，地方發債、發券的功能受到抑制，“平臺”融資高度依賴銀行貸款。以銀行貸款為主要來源的單一結構不恰當地將財政風險轉移給了商業銀行。
　　3．一些平臺存在著“小馬拉大車”的現象，負債率過高。一方面，部分融資平臺存在資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象，有些地方政府甚至采取各種變通手法向“平臺”注入不實資產“濫竽充數”；另一方面，目前不少地方政府融資平臺的負債率超過80%或者更高。
　　4．管理機制不健全，缺乏對投資者的有效保障。例如，法人治理結構不健全，“平臺”的高管人員相當部分由原政府官員擔任，缺乏必要的市場經營和企業管理經驗及風險防范常識，決策失誤的情況較易發生；又如，“平臺”債務的最終償還主體及投資失誤的責任主體不明晰，一旦發生投資失誤、還款困難，最終責任人是誰，地方政府是否會出面償債，對投資者而言其實并不十分清楚；再如，缺乏公開透明的信息披露和風險披露體系和機制，投資者無法了解“平臺”真實的財力和基本的風險情況。
　　三、改進地方政府融資機制的方向
　　（一）正確認識地方政府籌融資行為的合理性，給予地方政府融資合法的地位和合法的渠道
　　政府管控經濟、配置資源是中國特色社會主義市場經濟的重要特征。在分級管理、分級財政的制度下，地方政府承擔著支持地方社會發展和經濟建設的職能。調動中央和地方兩個積極性是我國改革以來加快經濟建設的一個基本方針和原則。因此，對于地方政府融資需求和行為要正確看待，承認其合理性，對地方政府的融資沖動應以“疏導”為主，而不僅僅是“堵”。應著眼于長遠，對地方政府融資作出長久性的制度安排，而不應僅限于“非常時期”的“非常舉措”。
　　（二）打通地方政府及其“平臺”直接融資的渠道，逐步優化平臺融資結構
　　首先，要給予地方政府發債權，由各省、市級政府量力而行地制定地方政府發債計劃，由中央財政統籌核準，由相關監管部門審批。其次，政府融資平臺公司作為獨立法人，應與其他企業一樣具有在貨幣市場發行“融資券”和在資本市場上發行企業債券的權利。最后，應出臺鼓勵地方政府及其“平臺”直接融資的政策措施，鼓勵“平臺”擺脫對銀行貸款的過度依賴，形成包括間接融資和直接融資在內的多元化融資結構。
　　（三）建立地方政府融資平臺的風險防控制度
　　1．加強地方政府對“平臺”債務的集中統一管理，建立健全地方政府債務管理體制，從根本上改變地方“平臺”債務多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現狀。
　　2．地方政府應建立與地方“平臺”債務規模相適應的償債基金，并制定地方“平臺”債務償還基金管理辦法，規定相應的償債程序。在地方“平臺”無法償還債務的情況下，由地方政府動用償債基金兜底。
　　3．地方政府在調撥資產注入做實“平臺”資本金的同時，要把相應的收費權和收益權注入“平臺”，提高“平臺”的自償能力。
　　4．整合現有“平臺”，把“平臺”建設層級限定在省級和地市級政府以上，對經濟發達地區確有財力的一些縣級政府要經過核準實行部分開放；對已經過多過濫、資不抵債的區縣級及其以下的“平臺”要堅決清理，并妥善解決其債權債務的清償。同時要制定法規對“平臺”的準入門檻、資本金比例、運作條件、負債率限額、風險管理、償債責任等進行規范，使“平臺”有法可依，依法合規運行。
　　5．做實資本金，限制負債率。對地方“平臺”的資本金狀況要進行統一檢查，在此基礎上，對資本金不足或不實的“平臺”應限期做實。同時，對地方“平臺”的負債率作出限定，并與當地政府財政并表核算。
　　6．健全治理結構，改進“平臺”高管的任用機制，提高“平臺”的經營水平和運營效率。
　　（四）明確監管責任，實施嚴格監管
　　1．確定地方政府融資平臺的監管部門，明確監管責任。政府融資平臺以投資和融資為其主要功能，因此嚴格地講，“平臺”屬于金融機構，應當在明確各級財政為主管部門的同時，由證監會和銀監會及其各級分支機構對其進行金融監管。監管范圍包括市場準入、市場退出、融資計劃、高管任職資格審核、風險稽查等。各級政府財政部門必須會同金融監管部門核定本級政府通過“平臺”的總體融資計劃，將政府及其“平臺”的負債率控制在可以承受的范圍內，以防范政府過度負債可能產生的財政風險。
　　2．建立和完善地方政府融資平臺的信息披露制度。要明確“平臺”應當披露的信息范圍，包括“平臺”資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露強化投資者以及放貸銀行對“平臺”的監督，完善“平臺”風險控制機制。
　　（五）緩釋地方政府融資平臺貸款風險，督促商業銀行加強“平臺”貸款的風險管理
　　首先，政府融資平臺貸款是我國經濟社會發展過程中長期形成的特殊問題，解決起來也不能“一蹴而就”，尤其不能“刮風”。應有計劃地逐步解決地方政府融資平臺貸款問題。一要實事求是地認定政府平臺貸款的風險，不能把政府平臺貸款等同于不良貸款，要在逐筆厘清風險的基礎上區別對待，對質量有保障的應繼續予以支持，使項目順利完工投產，防止“釜底抽薪”，人為造成項目資金鏈斷裂的損失；二要在嚴格控制新增貸款的同時，對有問題的存量貸款制定有序退出的計劃，對還款計劃明確、執行到位的，可通過展期、再融資和重組等方式適當延長貸款期限，用3到5年時間逐步釋放風險，防止因操之過急而導致地方政府償債風險、項目未完工風險，從而對銀行乃至國家造成負面影響；三要財政和銀行共同化解地方政府債務風險，地方政府及其財政應切實承擔平臺貸款債券的維護責任，嚴防以化解風險為名，行逃廢銀行債務為實的逃廢債行為，維護政府信譽和地方金融環境。
　　其次，今后商業銀行要通過強化平臺貸款風險管理制度，切實起到監督平臺規范運作、約束平臺風險的作用。為此，商業銀行一方面要建立政府及其平臺償債能力的評估制度，加強對“平臺”建設項目的評估和審查，強化對償付風險的管理。另一方面要警惕“十二五”時期地方政府投資沖動再起，商業銀行應采取有效措施，加強流動性風險和政策風險的防范和管理，限制“平臺”貸款的最長期限，限制長期貸款的比重；制訂政策性風險防范預案，通過創新，創造對沖政策性風險的手段，防范和化解政策性風險。
　　（編輯：張小玲）