城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村體制改革

　　摘要：中國農(nóng)村落后的原因在于農(nóng)村體制改革滯后。中國改革起始于農(nóng)村。但是，除了初始的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制改革外，30多年來中國農(nóng)村再沒有過實質(zhì)性的改革。本文強調(diào)，要使中國的農(nóng)村取得像城市一樣的發(fā)展，需要在農(nóng)村開展像城市一樣的深化體制改革。當(dāng)前農(nóng)村迫切需要改革的是村企合一的體制。村改革的目標是把村集體變成類似于城市居民區(qū)居民自治社會組織，不再承擔(dān)經(jīng)濟職能；把農(nóng)戶變成類似于城鎮(zhèn)工商戶的獨立經(jīng)營的個體。在體制上為土地的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，為城鄉(xiāng)一體化打下牢固的制度基礎(chǔ)。
　　關(guān)鍵詞：村集體；經(jīng)濟職能；社會職能
　　中圖分類號：F321.32；
　　
　　一、引言
　　
　　中國改革從農(nóng)村開始，之后推進到城市。時隔30多年后，城市有了長足發(fā)展，但是農(nóng)村仍舊非常落后，與城市的差距越拉越大。其主要原因是農(nóng)村制度性變革滯后。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后，就再沒有實質(zhì)性的體制改革。目前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并沒有把農(nóng)村經(jīng)濟與社會體制改革納入其中，如果不改革農(nóng)村的體制，就不可能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更不可能最終達到城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村體制改革的主要任務(wù)是村級體制改革，因為村是三級所有隊為基礎(chǔ)的政社合一體制變化后所采取的基本組織形式。村改革的目標是把村集體變成類似于城市居民區(qū)的居民自治社會組織，不再承擔(dān)經(jīng)濟職能；把農(nóng)戶變成類似于城鎮(zhèn)工商戶般的獨立經(jīng)營的個體。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層經(jīng)濟與社會組織體制上的一致，為要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動創(chuàng)造條件。本文將分析村集體的定位以及在村集體定位上存在的問題；探討村組織和村委會的改革模式以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟體制改革的目標。
　　
　　二、村集體的定位及存在的問題
　　
　　為什么要對目前的村集體進行改革？因為村作為一個集體定位不清，功能不明。國際上通行的組織劃分基本是三類：企業(yè)、政府組織、非政府組織。我國沒有按照國際通行做法分類，但是比較流行的分類法也是三類：企業(yè)、政府組織，民間組織。不管名稱是否相同，但分類基本是一致的，即將企業(yè)作為獨特的一類，因為企業(yè)基本是以營利為目的經(jīng)濟組織；政府組織也是獨特的一類組織，因為政府靠稅收維持；而大量五花八門的社會組織都被歸為非政府組織。中國的村集體是什么類型的組織？是類似企業(yè)的經(jīng)濟組織，是民間社會組織，還是政府組織？這個概念很難界定。
　　由村集體產(chǎn)生的村民委員會的性質(zhì)是什么？根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但是實際上并非完全如此。在實際運行中，村委會更像一個基層政府組織，因為村委會不但承擔(dān)了計劃生育、公共衛(wèi)生、社會治安等政府行政職能，而且村長的工資一部分來自政府財政，稱為誤工補貼。現(xiàn)在推行的大學(xué)生村官制讓村委會更像一個基層政府組織。大學(xué)生拿公務(wù)員報酬，在村委會任職助理或村長，村委會還不算政府組織嗎？此外，村委會還承擔(dān)了許多社會職能，例如頒布、實施村規(guī)民約，調(diào)解村民糾紛、籌辦村民公益事業(yè)等。不過，村委會更多承擔(dān)的是經(jīng)濟職能，村集體擁有土地，并且作為法人與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，并承擔(dān)村集體經(jīng)濟發(fā)展的職能。
　　由于村集體與村委會定位不清，因此在目標追求和決策方式上往往處于尷尬境地。村集體如果是企業(yè)就應(yīng)該以經(jīng)濟效益為目標；如果是不同于企業(yè)的社會組織，就應(yīng)該追求不同于經(jīng)濟目標的其他社會目標。在定位不清的情況下，如果經(jīng)濟目標與社會目標有矛盾，村集體追求什么目標？在決策方式上村集體是民主決策還是權(quán)威決策？作為基層社會組織，平等的公民權(quán)要求在許多事情決策上運用民主的程序；但是作為企業(yè)，許多事情決策則需要對決策層充分授權(quán)，實施權(quán)威決策。因為企業(yè)面臨激烈的競爭，決策需要效率。
　　正是由于改革前人民公社制度下的三級所有、隊為基礎(chǔ)的集體所有制以及政社合一的落后體制束縛了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，所以才在中國農(nóng)村普遍實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革。這項改革調(diào)動了億萬農(nóng)民種糧的積極性，解決了中國十幾億人口的吃飯問題。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地村集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制仍舊沿襲了小農(nóng)經(jīng)濟的傳統(tǒng)。盡管各級政府也在倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，但是由于集體土地存在產(chǎn)權(quán)模糊的根本缺陷，以及缺少土地流轉(zhuǎn)的權(quán)威立法等制度方面保障，使得土地流轉(zhuǎn)市場非常狹小。這使得許多地方的農(nóng)村又通過反承包、租賃等方式，將農(nóng)戶承包的土地重新收歸村集體經(jīng)營。有些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，村集體還辦起了許多村集體企業(yè)。
　　由于村集體政村不分、村企不分，實踐中產(chǎn)生了許多問題。例如隨著農(nóng)村人口的變動，因土地承包關(guān)系的調(diào)整而引發(fā)的矛盾；土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分割而產(chǎn)生的糾紛； 村集體經(jīng)濟（包括村集體企業(yè)）產(chǎn)權(quán)不清、賬目混亂而積累的問題等。
　　以村辦企業(yè)為例來看村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)不清、賬目不明所導(dǎo)致的問題。調(diào)查表明，由于村企不分，導(dǎo)致村企業(yè)賬目不明、管理混亂，經(jīng)營不善，許多村辦企業(yè)欠下大量債務(wù)，甚至資不抵債。因為企業(yè)歸村所有，企業(yè)資不抵債怎么辦？讓村子破產(chǎn)嗎？可以用所謂村集體所有的土地清償債務(wù)嗎？顯然不行。有些地方，例如蘇南，通過企業(yè)轉(zhuǎn)制將集體企業(yè)改造為股份公司，脫離了村集體。但是出現(xiàn)股權(quán)分配的糾紛，而且，村辦企業(yè)越多，通過股份制改革村辦企業(yè)的體制越困難。但是在村辦企業(yè)不改制的地方，村辦企業(yè)發(fā)展面臨困境、村經(jīng)濟發(fā)展停滯、甚至倒退。因此出現(xiàn)了一個悖論，貧困的農(nóng)村試圖通過發(fā)展集體經(jīng)濟使農(nóng)民脫貧，但是脫貧后的村集體經(jīng)濟又停滯不前。問題的根源在于村集體定位不清，目標不明。
　　已有的經(jīng)濟學(xué)研究成果表明，作為生產(chǎn)單位，個體與集體各有優(yōu)勢與劣勢。個體優(yōu)勢是責(zé)、權(quán)、利明確，不必要設(shè)計激勵與約束機制，不存在組織內(nèi)部監(jiān)督與管理成本。劣勢是不能實現(xiàn)分工協(xié)作，不能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟。集體的優(yōu)勢是可以實現(xiàn)專業(yè)化分工與協(xié)作，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；將一些交易行為安排在組織內(nèi)部降低了交易成本。但是集體內(nèi)存在權(quán)、責(zé)、利安排，存在激勵與約束機制的設(shè)計問題，如果設(shè)計不當(dāng)，會降低組織的效率。
　　集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制由于存在土地所有權(quán)模糊、承包期限約束、承包主體變更等方面的原因，很難實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和交易制度化，也就很難實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。那些從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制重返村集體經(jīng)營的地方，隨著集體經(jīng)濟規(guī)模的擴大，監(jiān)督成本、管理成本隨之增加。加之許多地方的村集體內(nèi)部權(quán)、責(zé)、利安排不清，尤其是逐步積累起來的村集體財產(chǎn)所有權(quán)模糊，使得村集體經(jīng)濟難以進一步做大，更難做強。不少村雖然把經(jīng)濟做大了，但是卻負債累累。道理很簡單，在積累的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，誰有積累財產(chǎn)的動力？也不乏獻身集體的村干部，但是，這并不具有普遍性。我國的村集體經(jīng)濟是村民共有制，是一個封閉的集體，缺乏進入與退出機制，村集體財產(chǎn)的積累與債務(wù)的積累以及問題的積累幾乎是同步的。
　　
　　三、村組織與村委會改革
　　
　　政村不分、村企不分的體制已經(jīng)不適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。有必要加快農(nóng)村體制改革。改革的措施是將經(jīng)濟職能從村集體中分離出來，村集體只承擔(dān)社會組織職能而不承擔(dān)經(jīng)濟組織職能。村應(yīng)該向類似于城鎮(zhèn)的居民區(qū)轉(zhuǎn)變，變成農(nóng)村基層社區(qū)；村委會應(yīng)該向類似城鎮(zhèn)居民委員會的方向轉(zhuǎn)變，變成真正的村民自治基層社會組織。
　　我國城鎮(zhèn)居民區(qū)是居民的居住地，不是一個組織。同一居民區(qū)的居民成分不一，其中有職業(yè)的成年人可能來自各行各業(yè)。在居民區(qū)成立的居委會是一個社會組織，而不是經(jīng)濟組織。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委會組織法》，居委會是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。盡管城市居民委員會是由戶籍居民組成的社會組織，但是，由于城市人口的流動性，居民房屋租賃、買賣等交易行為經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致居民區(qū)成員變動性很大。居委會很難對居民實施組織的約束力和影響力。有職業(yè)的居民受到供職機構(gòu)的影響和約束更大。例如，如果一個城市居民違背計劃生育政策，其所在的居委會很難處罰他（她），但是，其供職的機構(gòu)可以采取多種措施處罰他（她），包括罰款，解除雇傭合約等。由于居委會不承擔(dān)經(jīng)濟職能，因此勞動者作為自然人，經(jīng)濟組織作為法人可以利用市場進行生產(chǎn)要素和商品交易。市場得以有效運作。可以設(shè)想，如果讓城市居委會不僅承擔(dān)經(jīng)濟職能，也承擔(dān)社會職能，就像現(xiàn)在農(nóng)村村委會所承擔(dān)的職能一樣，將居民束縛在居委會的集體內(nèi)，城市經(jīng)濟將會是怎樣一種情況！
　　
　　城市居委會為何不能同時將經(jīng)濟職能和社會職能集于一體而要專事其社會職能而將經(jīng)濟職能讓位于企業(yè)呢？原因是城市中不僅勞動力是流動的，人口也是流動的。將居民約束在一個居委會領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟和社會活動，即使不能完全限制勞動力流動和其他資源的配置，也會使勞動力流動以及其他資源的配置成本增加。
　　同樣的推理也適合農(nóng)村村委會。如果農(nóng)村村委會繼續(xù)將經(jīng)濟職能與社會職能集于一體將阻礙農(nóng)村勞動力、土地以及其他資源的有效配置。目前農(nóng)村的村委會是過去農(nóng)村三級所有，隊為基礎(chǔ)的政社合一體制的遺產(chǎn)。過去計劃經(jīng)濟體制下，城鄉(xiāng)分割，不僅城鄉(xiāng)間勞動力不能流動，土地不能流轉(zhuǎn)交易；同在農(nóng)村，不同的生產(chǎn)隊之間勞動力也不能流動，土地也不能交易流轉(zhuǎn)。三級所有、隊為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制成為農(nóng)村生產(chǎn)力的桎梏。正因為這種經(jīng)濟體制已經(jīng)威脅到中國國民的生存問題，才有了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的改革。顯然家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的改革激發(fā)了農(nóng)民種田的積極性，解決了中國十幾億人口的吃飯問題。也釋放出大批的農(nóng)村富余勞動力，為中國的工業(yè)化提供了低成本的勞動供給。
　　但是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后所發(fā)展起來的村委會卻給農(nóng)村的發(fā)展增加了新的變數(shù)。農(nóng)村的村委會最初是農(nóng)民自發(fā)建立的社會組織。土地承包到戶后，原來三級所有、隊為基礎(chǔ)的體制終結(jié)了。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施初期，廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快在全國推廣，并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年11月24日第六屆全國人大常委會第二十三次會議根據(jù)六屆全國人大五次會議的授