關于住房公積金改革的若干思考

　　摘要：住房公積金制度從1991年開始在中國實施以來獲得了廣泛的運用，成為中國住房制度的重要組成部分。但隨著社會經濟環境的變化，住房公積金制度在實施過程中逐漸暴露出一些問題。本文從住房公積金的功能再定位、資金屬性、歸屬權以及區域化管理體制等方面對住房公積金改革進行探討。
　　關鍵詞：住房公積金；改革；功能再定位；資金屬性；歸屬權；區域化管理
　　中圖分類號：F293.3
　　
　　住房公積金制度從1991年在中國實施以來獲得了廣泛的運用。2008年末，全國住房公積金繳存余額已經超過1.2萬億元，繳存人數超過7700萬，累計為961萬戶家庭發放了1.06萬億元優惠個人住房貸款，無可置疑地成為中國住房制度的重要組成部分，在國際上也得到了很多矚目和稱贊。但隨著社會經濟環境的變化，住房公積金制度在實施過程中逐漸暴露出一些問題。其中，有一些是枝節問題，如住房公積金被用于避稅、貸款手續麻煩、資金使用效率低下、管理不善、監督不到位等現象，以及包括世界銀行（2006）所指責的運行和使用中的不公平、存款利率過低、中低收入職工使用機會少，造成“劫貧濟富”等問題，都是通過加強管理可以完善或改進的。但有些問題是制度的根本性問題，以前一直被忽視，而如今已經發展到了威脅制度生存的地步，急需盡快處理。筆者試著對最重要的一些問題進行梳理和討論。
　　
　　一、住房公積金的功能再定位
　　
　　從住房公積金的原始定位來說，設立當初包含歸集住房資金、強制性讓居民養成進行住房儲蓄用于住房消費、推進住房制度貨幣化改革等重要出發點。但目前城鎮住房的貨幣化和市場化改革都已經基本完成，不再有這些需要，那么住房公積金的發展目標和定位何在？在目前居民住房消費已經養成、住房金融手段已經比較豐富的時候，住房公積金存在的意義何在？這些可能都需要重新思考。
　　對于住房公積金制度所服務的目標客戶對象，現有政策法規都沒有給出一個明確的答案。在1994年《暫行規定》中提到實施住房公積金是為了提高職工解決自住住房能力。1999年《條例》提到的是維護住房公積金所有者的合法權益，提高城鎮居民的居住水平。但這里的職工或居民是一個模糊的概念。從經濟學來說，個人可支配收入是影響住房消費的決定性因素。由于市場經濟下個人收入差距的客觀存在，必然造成住房可支付能力的差別。由于可以從市場自由選購，高收入者一般不存在住房問題，存在住房問題的主要是中低收入者。那么，市場經濟下，住房公積金到底應該為“哪些”職工解決自住住房能力或居住水平提供幫助？是否應該定向為服務于中低收入職工？
　　如果目標定位不明確，仍然實行最初開始的“普惠制”，現有的“配比繳存”、“繳存免稅”、“低存低貸”、“貸款以余額倍數計算”等原則和優惠措施，在實際中都更有助于中高收入居民，其結果是不僅將不能促進中低收入職工住房問題的解決，還可能惡化，而且會對社會公平產生深遠的影響。
　　有研究者認為，住房公積金應該是住房保障的重要內容，當前的主要問題是防止“劫貧濟富”，不能讓住房公積金的好處都給了中高收入階層，而應該偏重于低收入者（世界銀行，2006）。但也有研究者認為，住房公積金應該定位為服務所謂“夾心層”，本身不是住房保障體系的內容。
　　住房公積金目標客戶模糊的根本原因就在于住房公積金制度的核心定位是住房金融還是住房保障不夠清楚。
　　如果住房公積金的核心定位是住房金融，是一種（職工/繳納人內部）解決住房問題的融資機制安排，那么其目標群體就應主要是中等和中高收入群體，這樣可以降低住房公積金的運營風險。但住房問題主要存在于廣大中、低收入職工中，這種定位對于解決民生問題的貢獻是有限的。如果住房公積金的核心定位是住房保障，那么其目標群體主要應是中低收入群體，這可能存在住房公積金繳存不足和運營風險過大的問題，現行的無住房補貼的住房公積金運營機制與目標定位存在矛盾。如果目標定位不明確，現有的政府強制、單位配比、資金免稅等優惠鼓勵政策存在的必要性就都要重新反思了。
　　之所以當初很適合國情的住房公積金制度在當前出現問題，根本原因在于住房公積金制度沒有“與時俱進”。在制度設計和推出之初，20世紀90年代初期，中國市場經濟還沒有開始，居民收入差距相對不大，如1990年基尼系數為0.348（其中，城鎮居民內部為0.24），處于國際公認的相對合理的水平。在這種背景下，住房公積金那種人人有份、戶戶貼補的制度是合適的，不會引起什么異議。但問題是，市場經濟給中國帶來的不僅是人均收入的大幅度增長，也帶來了各階層收入差距的兩極分化。1995年中國基尼系數上升到0.38（城鎮居民內部為0.28），2000年更一舉突破0.4的警戒線，達到0.417（城鎮居民內部為0.336），2006年更達到0.47（城鎮居民內部為0.356）。2007年城鎮居民收入最高10%家庭的人均年可支配收入達到4.02萬元，而最低10%家庭的人均年可支配收入則只有4604元，不到前者的12%（以上資料根據《中國統計年鑒》）。
　　在這種背景下，住房公積金一視同仁地“普惠”性補貼，顯然已經不合時宜了，必然要改變，以適應新時期的社會變化。
　　我們的意見是：定位問題，涉及到住房公積金制度的根本，需要慎重和全面思考。住房公積金從根本性質上來說是住房金融的一種，因為其目標與功能都是以作為住房開發與消費服務的融資機制而存在。因此，無論其將來是定位為以服務中間以及中上收入人群住房消費為主的普通住房金融業務，還是側重中低收入群體住房保障的政策性住房金融工具，其未來發展方向都必須和中國公共住房政策的目標宗旨、中國公共住房金融體系的構建協調一致，并要符合中國住房市場和宏觀金融體系的發展進程。但基于我國商業住房金融已經取得比較蓬勃的發展，住房公積金未來總的原則應該是從“普惠”轉向“特惠”，集中為部分人服務，尤其是需要通過公共部門力量來幫助解決住房問題的那部分人。否則，住房公積金在整個住房金融體系中就喪失了特色和立足點，失去了存在的價值和必要性。在這個原則指導下，未來住房公積金應積極為住房保障體系建設提供服務和支持。
　　雖然住房公積金將來的立足點在于為中低收入群體住房保障體系建設提供融資服務，但從住房公積金目前已經擁有的良好的廣泛群眾基礎和社會認可度來看，肯定不應該輕易放棄現有的群眾基礎，尤其是中高收入階層的參與。而且，從其擁有穩定資金來源的天生制度優勢來看，只要有關政策設計得當，完全有可能為多個收入層次的居民群體的住房改善需求提供不同程度的服務，完全可兼顧大眾性和保障性。
　　
　　二、住房公積金的資金屬性再思考
　　
　　住房公積金的資金屬性到底是怎么樣的？是像養老金和失業保險那樣的社會保障制度，還是個人性質的儲蓄計劃？或是建立在個人儲蓄計劃基礎上的互助基金？長期以來，這個問題并沒有一個明晰的答案。1994年《暫行規定》在第二條中提出，“住房公積金是一種長期性住房儲金”，后來各版本《條例》一直沿用這個說法。但何為“長期性儲金”，本身也是一個模糊的說法。
　　結合歷史背景，這里總體上體現出長期住房儲蓄的意思。所謂長期住房儲蓄并不稀奇，個人可以自己獨自進行，也可以和別人合作進行，如德國式合同住房儲蓄。但住房公積金的特殊性在于，它是政府通過法律強制要求職工個人有義務進行長期住房儲蓄。這其中有特定的歷史背景。政府希望職工個人能進行長期住房儲蓄，以便在需要職工個人對住房消費獨立負責的時候，職工個人能自覺地同時也有能力把住房消費放在生活開支中的較優先地位，這正是當時推進房改的迫切需要。但問題是，當今天很多人已經能獨立承擔較高水平住房消費的時候，還要不要強制呢？強制的依據何在？要回答這個問題，首先要對住房公積金的資金性質給予明確答案。
　　
　　我們以為，住房公積金雖然由于政府強制參與而看起來像養老金這種類型的社會保障金，但其本身不能看作是社會保障資金的一種，其根本性質應該定義于“個人儲蓄計劃基礎上、有政府力量參與的共同互助基金”。因為其制度設計中沒有現代社會保障制度那樣有成員之間交叉補貼的要求和收入再分配的效應①。如果觀察住房公積金的模板——新加坡中央公積金制度，就可以更認同這個論斷。盡管新加坡中央公積金制度在國內得到很高的評價，但有學者明確指出，這種制度安排“不是社會保障制度，只是一項國家強制執行的儲蓄計劃，成員之間沒有互濟性，與社會保障的本質即社會性和互濟性不相吻合”（童星，2002：125）。
　　那么，既然不是社會保障，政府還有什么理由去強制參與呢？我們以為，在當前條件下，政府對本該屬于個人行為的住房儲蓄進行強制性要求，仍是適宜的公共政策。這不僅是出于引導個人住房消費優先確保得到穩定資金來源的考慮，也是互助性基金壯大發展的內在需要。
　　強制性的儲蓄計劃，讓我們很容易聯想到養老金。養老金的目標是為所有人提供退休之后的最低社會保障，這里既有代際支付轉移（即工作者為退休者出資），也有橫向支付轉移（即高收入者補貼低收入者）。如果政府不進行強制，穩定的高收入者肯定選擇自己為自己提供養老保障，只有高風險的低收入者才會自愿參加社會統籌的養老金，逆向選擇機制下的養老金體系很快會崩潰（袁志剛，2005）。基于類似的道理，住房公積金如果要發揮住房融資方面的作用，必須要堅持廣泛參與，特別是讓高收入者參與，才能匯集足夠的資金池。否則，單靠低收入者自己的個人儲蓄計劃，是永遠沒有辦法解決自身的住房困難的。當然，如前所述，兩者的差別是顯著的。養老金體現為高收入者補貼低收入者，有隱性稅收的含義，而住房公積金只是通過廣泛參與來形成住房資金的規模效應從而讓每個人都得益，是建立在基本平等基礎上的互助。事實上，目前還有很多抱怨和指責，認為現行規則下高收入者得利多于低收入者（世界銀行，2006）。堅持強制要求意味著，從公共利益角度來看，即使一些個人已經享有較高的居住水平，也仍然有義務參與長期住房儲蓄，發揚互助精神，幫助更多的人共同提高居住水平。當然，雖然是強制參與，但參與也是符合他們利益的，從中他們也可以受益。這個目前是通過政府強制企業配比、繳存免稅等優惠鼓勵政策來實現的。
　　從這個角度說，如果住房公積金足夠成熟、資金規模足夠大，只要制度設計合理合適，未來取消強制，住房公積金改為自愿或半自愿參與，也未嘗不可。
　　因此，雖然我們提出當前住房公積金有為住房保障服務的內在要求，但不代表其本身是住房保障制度。就如商業銀行、房地產投資信托基金(REITS)、保險公司都可以為住房保障體系服務，但它們本身都不是住房保障制度的內容。雖然住房公積金不是住房保障制度，但為住房保障體系構建提供服務和支撐的潛力是巨大的。
　　
　　三、住房公積金的歸屬權
　　
　　住房公積金的產權界定是當前關于住房公積金的研究中另外一個很棘手的問題。由于住房公積金最初是作為房改的配套措施被提出來的，其制度設計帶有很多特殊的時代背景，雖然后來幾經修訂，但仍有很明顯的時代局限性。如1994年《暫行規定》第二條中明確，住房公積金“歸職工個人所有，作為職工個人住房基金”，提出住房公積金全部歸于個人，顯然是為了推進貨幣化房改的方便，為把之前一向是單位與政府負擔起來的住房消費責任轉移給個人提供前提。這樣的做法，雖然適應了當時特殊的歷史背景，但為后來住房公積金的發展留下了隱患。如2002年《條例》提出住房公積金增值收益用于廉租房建設，二者產生了沖突。
　　張泓銘等學者認為，“既然住房公積金本金屬于職工個人所有，那么在當前條件下，這部分增值收益也只能屬于全體儲戶共同所有”。因而，他們認為，住房公積金增值收益用于廉租房建設很不合理。在2009年初建設部提出用沉淀住房公積金資金用于保障性住房建設甚至寫進政府工作報告之后，更是在社會上引發了住房公積金資金包括增值收益分配到底誰有權動用的激烈爭論。有很多人提出，既然根據《住房公積金管理條例》，住房公積金屬于個人所有，那么住房公積金所服務的目標群體就應當只能是繳納住房公積金的職工，住房公積金資金包括增值收益也只有繳存人才有資格動用。住房保障是社會公益事業，理應由政府財政出資，而不應染指具有私有屬性的住房公積金。
　　這個問題如果回答不清楚，住房公積金為住房保障服務的任務就很難推進。
　　我們的看法是，住房公積金有“半公共品”性質。其中“公”的成分來自國家對1：1配套的強制力和對于帳戶歸納資金的免稅優惠，這在法律上保證了國家有權利征調借用住房公積金資金用于保障性公共住房的建設與運營。也就是說，雖然繳存人是原始出資人，但公共部門對資金池的形成所起到的貢獻與作用絕不可忽視，也要得到體現。然而，畢竟“私”的成分更為根本，這就要求具有穩健的安全性和一定的投資回報性。
　　因此，我們主張，政府或公共住房部門可以通過借用住房公積金沉淀資金用于住房保障建設，但必須是以有償的方式。有關公共部門不僅要還本，也要付利息。利率應至少不低于同期存款利率。以廉價貸款的形式支持住房保障建設，是住房公積金繳存人為公共利益作出的最好貢獻。同時，從可持續發展的角度也應做到循環利用。
　　四、住房公積金區域化管理體制是否應改革
　　現行的住房公積金管理體制是以市為管理單位的，由于不同地區實行住房公積金制度的時間不同，城市規模與居民收入水平存在差距、住房市場的發育程度高低不等，最終造成了不同地區、不同城市住房公積金的歸集規模、使用規模存在較大差異。如，我國東、中、西部住房公積金繳存人數和繳存額呈現明顯的差異，東部地區住房公積金歸集和使用額度高，而中西部地區少。
　　公積金的地區發展不均衡與屬地化管理之間存在內在矛盾。在經濟發達地區，房地產市場繁榮，貸款購房普遍，貸款規模持續擴大，甚至出現了資金不足；在相對欠發達地區，貸款規模較小，資金大量沉淀。住房公積金實行屬地化封閉管理，地區間的資金不能相互調用，導致了局部地區有錢無貸，部分區有貸無錢的局面；同時，公積金的貸款組合沒有進行充分的風險分散。在經濟發展相對緩慢的西部及中部地區，住房公積金總體資金運用率平均不足50%。住房公積金屬地化管理造成了我國住房公積金的運用率較低、資金沉淀較大以及資金的低效配置。2007年，全國住房公積金扣除必要的備付資金后的沉淀資金為2186.55億元。
　　住房公積金地區間流動性不足帶來的另一個問題是住房公積金地區運營風險大，風險無法有效分散。在沿海和經濟發達地區，住房公積金個人購房貸款發放率較高，資金運用率平均達到75%以上，上海、北京、天津、南京、杭州等城市的住房公積金資金使用率達到80%以上。尤其是2009年以來，各地政府在救市風潮中紛紛出臺了放寬住房公積金貸款條件以刺激住房需求的政策。因此，這些地區住房公積金中心蘊含的流動性風險正在一步步超越危險的臨界水平（陳杰，2008） 。
　　我們的對策建議是：協調地區繳納比例，增加全國統籌，利用規模效應對抗風險和服務更多居民需要。必要且可行的改革方向在于把目前各地分散的住房公積金體系逐步轉變整合成為一個全國統一的專業政策性住房金融機構，在執行政府規定的政策性住房金融業務的基礎上，嚴格實施規范的風險管理和內控機制。在這一體系下，各地分支機構在業務管理上可以根據本地情況有一定的自裁權利和自由度，但仍需要全國中心和統一的運作原則。更重要的是，資金要實施全國統一集中調度，以強化整體的抗風險能力。
　　
　　注釋：
　　① 住房公積金可以比照養老金的地方是：兩者都有個人和單位繳費部分。但養老金的單位繳費部分要進入社會統籌，而住房公積金繳存則全部進入個人賬戶。