論行政執法與刑事司法銜接工作的實踐創新

　　行政執法與刑事司法的銜接，是指有行政執法職能的政府主管部門或市場監管機構．在依法查處違法行為過程中．發現涉嫌犯罪的案件或線索．及時移送公安機關、人民檢察院進行查處的一種工作樣式。
　　在當前行政執法與刑事司法實踐中．一方面．由于部分行政執法機關不了解刑事立案的條件、程序。或者不負責任、受利益驅動、辦人情案等原因．存在對應當移送公安機關或者檢察機關立案查處的涉嫌犯罪案件不依法移送、以行政處罰了事的問題；另一方面．也存在公安機關對于行政執法機關移送的涉嫌犯罪的案件審查、立案與偵查不及時．對于經審查認為不需要追究刑事責任而做出不立案決定后．未能及時通知移送案件的行政執法機關并說明不立案理由的問題。同時，在法律層面上．檢察機關開展對行政執法機關相關情況的監督尚缺乏明確的法律規定．只是在法律位階較低的執法規范中將監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件．作為刑事立案監督的一項內容；在體制層面上，刑事司法、刑事執法、行政執法、行政(監督)執紀各自所形成的縱向關系，在同一地區、同一級別的“兩法銜接”工作上形成轉換時。尚缺乏完整統一的運行模式：在機制層面上。與“兩法銜接”直接關聯的各機關履行法定職責時．尚缺乏明晰的配套制度規范與應用方法。這些問題的逐步解決。都需要結合“兩法銜接”工作展開．從實踐中來到實踐中去．運用創新思維。采取創新的方法與措施。
　　一、正確認識銜接工作特點
　　一是銜接的法定性。一方面，《刑法》第37條、第402條和《刑事訴訟法》第142條，《行政處罰法》第7條、第22條、第28條、第61條，對行政執法與刑事執法兩個環節相互移送案件做出了規定：另一方面．國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、最高人民檢察院全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院、工作聯系的意見》等數項行政法規與規范化文件中，對于銜接工作相應作了多層次、多角度的規定，使得工作的開展在法律法規上具備了基礎條件．
　　二是銜接的多樣性。由于我國的行政執法權力在幾個職能部門中相互交叉，公安、海關等部門還具有行政與刑事雙重執法權力．因而具有行政執法權的部門或機構，與公安、檢察、走私犯罪偵查等具有刑事偵查權的機關或部門之間的銜接則是多樣的。一般表現為機關之間的協作性對接．特殊則表現為外在形態的某一機關內部不同執法屬性的部門之間的接轉。但實質上都是行政執法與刑事司法間的銜接。上述多種樣式的存在．正是我國執法司法體制的特色之一．同時應當在“兩法銜接”工作中予以特別注意．加以正確把握。
　　三是銜接的局限性。從我國權力結構而言，行政執法與刑事司法是兩種不同的權力(在本文題設條件下的刑事司法，實際上可稱之為刑事執法)，其在整體上表現出的制約制衡形態．正是兩種權力分設要達到的目的之一。而加強“兩法銜接”。不是一種權力對另一種權力的干預、融通與替代，而是在各自權能性質準確、權域邊界清晰、權力機關健全的前提下，依法構建二者相互協調、相互監督、相互約束的工作機制體系。正是這種局限于違法的犯罪與非罪兩類案件的移交，所體現出的管轄權力范圍的“接壤”，進而說明了“兩法銜接”的特殊重要性。同時，也要看到，“我國目前的檢察權監督制約機制存在著較大的局限性，程序內的監督機制極其不健全，程序外的監督機制難以發揮作用”，這勢必在相應程度上影響到“兩法銜接”工作的拓展與強化力度。
　　四是銜接的雙向性。一方面，行政執法機關依法向刑事執法機關移送涉嫌犯罪案件：另一方面，刑事執法部門經審查依法向行政執法機關移送認為不構成犯罪或犯罪情節輕微，無需追究刑事責任，可以免于刑事處罰的的案件，從而形成一種雙向的流轉方式。
　　需要特別強調的是，檢察機關作為銜接工作的一方，既具有對職務犯罪的偵查權，又具有審查起訴與偵查監督權．尤其是在刑事立案監督中，依法監督行政機關移送涉嫌犯罪案件，當屬于一項重要的監督職能與監督內容。
　　二、整體健全銜接工作機制
　　一是組織領導上，實行區分層次的牽頭配合機制。開展“兩法銜接”工作，在組織領導上的一個重要問題．就是針對不同的內容事項，在數個機關(部門)中，確定負責主要協調任務的“牽頭部門”。由于“兩法銜接”涉及機關(部門)眾多，有的行政執法機關(部門)職能交叉，且某一執法機關面對社會的執法部門職能劃分可能幾經調整。因而，確定“牽頭單位”時，應著眼于明晰權限、區分層次，從而“以職定位”、“以能定責”。主要可區分為三個層次。首先，在建立健全工作機制方面可由地方政府法制部門牽頭，并取得檢察機關的協作配合：在推進落實工作機制方面，可由檢察機關、監察機關、公安機關共同牽頭，并主要取得地方政府法制部門、商務部門的協作配合；在組織展開專項工作方面，可由檢察機關、公安機關與擔負專項工作主要任務的一至多個行政執法部門共同牽頭負責，以把握工作重點，合理劃分任務，提高組織實效。
　　二是信息管理上，實行區分類別的優長互補機制。及時規范地采集與分析相關信息，是搞好“兩法銜接”工作的基礎條件。首先，對于行政執法機關查處、移送的涉嫌犯罪案件情況，公安機關立案偵查情況，檢察機關立案監督、審查逮捕、審查起訴情況．應當進行相互通報。其次，主要行政執法機關可利用已有電子政務網絡和信息共享公共基礎設施等資源，將查處的符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件信息以及雖未達到刑事追訴標準，但有其它嚴重情節的案件信息等錄入網上信息共享平臺。第三，充分運用現代信息技術實現行政執法機關、公安機關、檢察機關之間執法、司法信息互聯互通，積極推進網上移送、網上受理、網上監督．提高銜接工作效率。
　　三是案件咨詢上，實行區分性質的主辦歸責機制。案件咨詢，是“兩法銜接”工作有效運行的重要保障。一方面，是一般咨詢。行政執法機關對于案情重大、復雜、疑難，性質難以認定的案件，可以將案件情況向公安機關通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據固定和保全等問題進行咨詢；檢察機關對于辦案中涉及各類行政法規及權威解釋、行政執法機關(部門)基本工作規范與流程、單位與個人嚴重違法的標準及把握要領等問題．可以向行政執法部門咨詢。另一方面，是特殊咨詢。行政執法機關在查處行政違法案件時發現可能涉嫌犯罪案件的，可以商請公安機關、檢察機關提前介入案件調查；公安機關、檢察機關認為涉嫌犯罪的．可以視情況提前介入，提出取證意見。
　　四是統籌協調上，實行區分規模的聯席會議機制。聯席會議是“兩法銜接”統籌協調工作的重要形式，應當加以制度化與規范化。根據全國各地不同的工作經驗做法，可以區分不同規模，依據工作需要采取三種樣式：其一，是地方政府與檢察機關(即“一府一院”)共同組織，由銜接機制成員單位參加的全員聯席會議。其二，是由地方政府法制部門、監察機關、公安機關與檢察機關為主，必要時邀請一個或數個行政執法機關參加的聯席會議。其三，是檢察機關、公安機關與某一行政執法部門參加的聯席會議。各種樣式的聯席會議，均應依據健全的機制性要求進行組織，以保證整體與局部統籌、全面與重點協調的工作落實。
　　需要正確認識與把握的是，檢察機關促進建立健全“兩法銜接”工作機制，就是以此為契機。在現行法律規定的基礎上，將檢察機關的刑事立案監督權向前拓展。換言之，“檢察機關的這項權力基于立案監督權．又是對立案監督權的完善、創新、發展。”
　　三、著力提升銜接工作實效
　　行政執法與刑事司法銜接工作實效如何．從根本上講，是通過對行政執法與刑事司法的效果來體現與檢驗的。誠然，“兩法銜接”工作關聯到完善的立法、規范的執法、公正的司法，也關聯到法制理念、執法環境和普法程度等諸多因素。但是，基本的也是最為重要的是以下四點：
　　一是依法把握犯罪標準。行政執法與刑事司法的銜接，實質上可以稱之為行政處罰與刑事處罰的銜接。刑法中規定的許多犯罪，就其行為本身而言都是有關行政法規中規定的可以給予行政處罰的行為。這涉及處罰標準、案件管轄、行政執法的證據效力以及行政處罰結果對刑事處罰的影響等問題。“兩法銜接”的理想狀態應是案件處于依法依規的正常雙向移送中。而目前的主要問題，一方面，仍然是行政執法機關、公安機關、檢察機關對刑事案件尤其是經濟犯罪案件追訴標準、取證標準的認識存在分歧。另一方面．由于地方保護主義和部門保護主義的影響，出現有法不依、曲解犯罪標準、刻意模糊罪與非罪界限的問題．甚至受利益驅動而為瞞案不報、包庇犯罪、以罰代刑、“降格處理”尋找借口．這既為違法行政而滋生瀆職犯罪留下土壤，也為社會積累下更多的犯罪黑數。因而，必須建立分類合理、內容清晰的雙向移送案件標準體系。首先應以是否涉嫌犯罪為界限．依法設定移送標準，并能進行雙向對照：其次是編輯疑難、復雜的個案實例，以利于示范指導：第三要及時根據相關法律法規的修改，進行體系內容的完善。需要說明的是，在雙向移送中，依法審查確定案件是否達到刑事立案標準是偵查機關的職責所在．而行政執法機關移送的案件畢竟只是偵查機關刑事案件的材料。因而，只需要行政執法機關有證據證明違法事實涉嫌構成犯罪即可，則不必要求行政執法機關對犯罪事實查證屬實。
　　二是規范案件移送程序。依據《刑法》第37條、第402條，以及國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。規范與細化案件移送程序，直接關系到“兩法銜接”工作的質量、效率與效果。考慮到有關“兩法銜接”工作法律法規的逐步完善，實踐探索的逐步深化，在銜接機制內．對案件移送程序統一規范的條件已經具備。可做到三個明確：其一，法律規定程序明確。實際上是指法律已明確的基本程序及相關要求，并作為制定具體程序的依據．以保證具體程序與其相符合、相一致、不沖突、不背離。其二，機關(部門)程序明確。主要指案件移送出之前的具體程序．亦可成為機關“內部”的執法規范．是“銜接——移送”的前置工作內容。值得指出的是，有的機關(部門)程序的某一部分內容在法律中已有規定．而有的部分沒有高位階的法律規定，必須依據行政法規、部門規章與規范化文件，進行相互補充與整體細化。其三．移送實施程序明確。主要是案件一旦移送，接受一方的處理方式與時限．均應達到“兩法銜接”工作機制程式化的要求。如，依法依規給予一方的回復、通知、建議、說明．以及查詢要求的提出、各種決定的告知等。
　　三是正確選擇咨詢重點。在“兩法銜接”工作中，行政執法機關、公安機關、檢察機關為提高依法履職的水平．往往就重大典型個案或疑難復雜類案進行集中或個別咨詢．這既有助于認定案件基本性質，又有助于認定移送與否的重要依據。雖然在咨詢方法上可以靈活運用．在咨詢形式上可以多種并行，但在咨詢的重點上必須加以正確選擇．既防止案件咨詢隨意簡化的做法，又防止案件咨詢無度泛化的傾向。就咨詢重點而言，一方面．行政執法機關對于性質難以認定的案件，可以將案件情況向公安機關、檢察機關通報，并可就涉嫌犯罪“下限標準”的法律依據、證據的固定保全，以及公安機關、檢察機關以往辦理過的相關案例進行咨詢。另一方面，公安機關、檢察機關對于處于刑事訴訟程序內的案件．可以就行政處罰“上限標準”的法律法規依據，及相關行政執法規范．以及個案移送過程中涉及法律紀律問題的爭議焦點問題．向行政執法機關咨詢。通過正確選擇咨詢重點并實施適時的咨詢，進而與其它工作機制相互配當．發揮整體效用。
　　四是適時開展專項活動。針對危害社會主義市場經濟秩序和社會管理秩序的犯罪．以及行政執法領域呈現出的有案不移、有案難移、有罪不究、以罰代刑等問題組織開展專項活動．打擊犯罪，追訴違法，穩定社會．保障人權，是一種行之有效工作方式，并能在實踐中促進與加強“兩法銜接”的規范水平與緊密程度。就檢察機關而言．組織開展和參與的專項活動．一般都屬于專項法律監督活動．涉及刑事立案監督的內容比例較大。亦有主要以“兩法銜接”為主題內容的專項活動。專項法律監督已經成為法律監督的一種重要方式并逐步規范化、制度化、經常化，總體上得到良好的收效。但是．專項活動在一些地方開展過頻、選項過多、歷時過長的問題的確存在，應當引起相應重視。因而，對于組織專項活動，要堅持有調研基礎，有論證結果，有階段目標，有績效評估的原則要求。所謂“適時開展”，首先，其針對的主要問題．已處于有迅速增量、潛在泛濫的狀態。其次，其選擇的專項打擊整治對象，已經上升或可能上升為嚴重影響社會經濟秩序與管理秩序的重大違法犯罪。第三，其確定的專項活動主題，應屬于多年積累形成的．且與“兩法銜接”相關聯的執法難題．需專門組織力量，有計劃、有步驟地加以重點解決。為保證能夠適時開展專項活動．要注意活動本身切合當地社會綜合治理、社會管理創新、行政執法辦案、群眾利益訴求的實際狀況．把握專項活動的特點．進行周密組織籌劃。并提供必要保障條件，使專項活動順利實施。
　　行政執法與刑事司法銜接是兩種不同性質、不同強度的處罰活動所實行的依法協調與雙向對接。它反映了我國法制建設的現實水平，符合社會綜合治理的基本要求．應當在遵循行政執法與刑事司法規律的前提下，通過實踐創新，得到改進、規范與加強。可以預期．“兩法銜接”作為一種辦案協作機制的優化運行，必將在促進法制統一，維護公平正義，服務經濟社會諸方面發揮重要作