行政執法與刑事司法銜接工作機制探討

　　行政執法是指國家行政機關、受權或受托的組織根據其職權對違反行政管理法規的違法行為所采取的管理和處罰行為。刑事司法是指國家司法機關對觸犯刑法的嚴重危害社會的犯罪行為所采取的處罰行為。實踐中，行政執法和刑事司法常常緊密聯系在一起，當行政違法行為達到一定危害程度并觸犯刑法時．行政違法行為就轉化為刑事違法行為．從而行政執法就過渡到刑事司法。因此，行政執法與刑事司法之間存在一個相互銜接的問題。隨著我國法治建設的不斷深入和市場經濟建設的不斷發展．實踐中逐漸暴露出行政執法與刑事司法相脫節的問題。因此，研究和解決行政執法與刑事司法相銜接的問題勢在必行。
　　一、行政執法與刑事司法銜接機制建立的背景和依據
　　行政執法與刑事司法銜接工作機制的正式提出是在2001年，為了依法懲罰破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪以及其他犯罪．保障社會主義建設事業的順利進行，國務院于當年7月9日公布施行了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，為行政執法機關向公安機關及時移送涉嫌犯罪案件提供了依據。為進一步做好與司法機關銜接工作．最高人民檢察院根據《刑事訴訟法》的有關規定，結合上述《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，于2001年9月出臺了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。上述兩個規定出臺后，行政執法與刑事司法的銜接問題得到明顯的改善，然而經過多年的實踐證明，這一銜接機制還不夠完善。工作中還存在信息溝通不暢、移送司法機關追究刑事責任的案件較少、案件移送不及時、協作配合不規范、移送后最終追究刑事責任的案件也較少等問題，影響了對日益增多的破壞社會主義市場經濟秩序的違法犯罪的打擊力度和效果．為了解決上述問題，最高人民檢察院聯合公安部等其他部門于2004年、2006年相繼發布了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》、《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》兩個規范性文件，進一步完善了行政執法與刑事司法銜接過程中存在的問題。今年2月份，國務院法制辦等部門又下發了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，進一步明確并細化了行政執法機關、公安機關、監察機關和人民檢察院等在行政執法與刑事司法銜接中的職責和工作程序，對與完善銜接工作機制、加強組織領導和監督制約等提出了具體要求。
　　上述五個規范性文件的出臺，意味著各級國家機關對行政執法與刑事司法相銜接工作的重要性以及存在的問題有了充分的認識，標志著在全國范圍內建立健全行政執法與刑事司法銜接機制勢在必行。這些文件的頒布實施，為我國建立行政執法與刑事司法銜接機制提供了重要依據，具有十分重要的理論和實踐意義。
　　二、石獅市院牽頭開展行政執法與刑事司法銜接的探索與實踐
　　石獅市院對行政執法與刑事司法銜接十分重視．自2004年始即在強化偵查監督職能中注重對行政執法與刑事司法相銜接工作機制研究，在大量調查研究和實踐基礎上，于當年制定出臺了《行政執法與刑事司法相銜接工作規定》，并根據石獅當地社會經濟特點．聯合國稅局、地稅局、公安局會簽了該規定。此舉得到省院的充分肯定。經過五年多的探索實踐．石獅市院認為將銜接機制覆蓋所有行政執法部門的時機已經成熟，遂于2009年4月1日主動爭取市人大常委會的支持，以人大常委會通知的形式，牽頭聯合市工商局等17家行政執法單位召開“推進行政執法與刑事司法相銜接”座談會，通報了各單位近年以來辦理行政執法案件和移送涉嫌犯罪案件工作情況。會上石獅市院與17家行政執法單位聯合簽訂了《關于加強涉嫌犯罪案件查處工作聯系的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，進一步增強協作意識，形成打擊合力。自該《意見》實施以來，石獅市院牽頭組織各行政執法機關和公安機關在銜接工作中做了很多有益的探索。這些做法主要有：
　　1．強化協作，形成打擊犯罪合力。為防止部門利益驅動，以罰代刑，我院與公安機關、各行政執法機關之間完善相互監督配套機制，幫助銜接機制順利開展。如公安機關對行政機關移送的案件不予接受或不予立案時．行政機關應建議檢察機關依法進行立案監督；而針對行政機關徇私枉法故意不移交刑事案件的，則加大監督檢查力度．并在做必要調查后決定是否啟動立案監督程序．并及時反饋案件處理情況。如2010年12月7日．石獅市工商局聯合公安機關組織執法人員快速出擊查獲一個特大制售窩點．現場依法查扣了涉嫌侵犯“耐克”、“李寧”、“彪馬”商標權利人的侵權服裝11430件．涉案總價值達2918240元。鑒于該案涉案價值巨大，且是開展打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動以來查獲的一起最大的案件，同時也是國務院的督辦案件．上述單位在第一時間即向石獅市院通報。我院立即指定偵查監督科兩名辦案經驗豐富、業務素質強的科室骨干提前介入該案．了解案情，同時向公安機關提出收集、固定證據的具體意見，為快捕快訴打下基礎。經三方密切協作、配合，市工商局于2010年12月31日將該案移送給市公安機關，公安機關于2011年1月7日即予以立案偵查．并于2011年1月24日提請我院批準逮捕。我院當日即做出批準逮捕決定．目前該案已向人民法院提起公訴。
　　2．完善機制．構筑內部監督網絡。在本單位內部建立偵監、控申、公訴、反貪、反瀆等部門協作配合的工作機制．各部門在工作中發現各類刑事案件線索及時協調．如控申部門發現立案監督線索則移送偵查監督部門．偵監部門審查刑事案件及查閱行政機關卷宗時，發現可能涉嫌職務犯罪的，則將線索移送反瀆、反貪。如在審查逮捕犯罪嫌疑人施某非法行醫一案中發現，犯罪嫌疑人施某在第三次被查處時．已符合刑法相關規定．涉嫌非法行醫罪，應當被追究刑事責任，但市衛生局沒有依法移交司法機關追究其刑事責任，在第四次查獲施某非法行醫時仍然做出行政處罰決定，致使犯罪嫌疑人施某逃脫法律的制裁，繼續進行違法犯罪活動．并導致一名產婦及胎兒死亡的嚴重后果。對該案存在“以罰代刑”的行為．我院立即向市衛生局發出了檢察建議書．建議市衛生局進一步加大對非法行醫的打擊力度．提高內部執法人員的執法能力和辦案水平。同時由于該案相關行政執法人員可能涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪．遂向反瀆局移送了該案件線索。該院反瀆局在調查中發現市衛生局在行政執法過程中存在著行政執法不規范、行政處罰不到位、執法力度不夠硬等方面的嚴重薄弱環節和漏洞。為促其嚴格、規范執法，加大對非法行醫的監管，再次向市衛生局發出檢察建議．督促衛生執法部門嚴格規范執法。針對衛生管理部門存在的上述執法不規范問題，我院領導高度重視，決定開展打擊非法行醫立案監督專項活動，督促衛生管理部門在全市范圍內開展了多次聲勢浩大的醫療機構整治活動．共搗毀無證診所88家．查處非法行醫人員216名．其中6名非法行醫者被移送追究刑事責任，且均已獲刑．有力地打擊了非法行醫者的囂張氣焰．切實維護了人們群眾的身體健康和生命安全。
　　3．資源共享，實現信息雙向流動。石獅市院先后與市國稅局、地稅局、工商局、衛生局等多家行政執法機關建立“石獅市行政執法信息平臺”，通過政務網與各行政機關交流案件處理動態。另外還主動聯系市政府辦。在已經運行的“石獅市行政執法信息平臺”上增加檢察職權模塊．協調相關行政執法機關實行網上案件信息同步錄入．健全“信息共享、網上銜接"52作機制，保障檢察機關與行政執法機關在查處和預防犯罪等方面的實時互動。提升檢察機關的法律監督實效。除完善信息網絡共享平臺實現網絡執法信息交流外。在實踐中，我們還推行成員單位負責人及聯絡員工作制度。由各單位分管領導和一名工作人員負責日常工作聯系．并依托其一內設機構開展工作．通過督促執行一通報一協調一反饋的形式實現檢察機關與各行政機關之間的信息互通．及時了解案件最新發展動態，將監督貫穿全過程。
　　4．跟蹤監督，強化案件移送意識。一是每年均采取隨機抽查的方式有計劃地查閱各行政機關辦理的案件卷宗。就案件中存在的證據搜集、涉嫌刑事犯罪、定性等問題與承辦人員進行探討，著重分析罪與非罪的界限．對定性達成共識，既杜絕行政機關不按規定移送刑事案件現象。從中挖掘立案監督線索，又促進司法與執法的法律認識同一性。如我院在調閱石獅市國土資源局的行政案件卷宗時，發現石獅某駕校未經土地行政管理部門審批，擅自占用大面積土地用于建設汽車培訓中心．該行為已涉嫌犯罪，遂向該局發函建議移送該涉嫌犯罪案件。該局于當日主動移送公安機關立案偵查。二是不定期走訪各行政執法機關，通報上級布置的各項立案監督專項行動：要求各行政執法單位清理、復查每年所查處的可能涉嫌犯罪的行政案件，重點檢查有無存在涉嫌犯罪未移交、以罰代刑。并將及時反饋復查情況。凡是發現可能涉嫌刑事犯罪的線索應立即通報，以便提前介入、保全證據。
　　三、實踐中行政執法與刑事司法銜接存在的問題與不足
　　(一)信息沒有完全暢通。雖然成員單位在構建銜接工作機制過程中都表現出極大的參與熱情．并已確立對應的聯絡機構、聯絡人員．但銜接工作還存在各自為政的局面，仍然不夠規范，缺乏秩序性，致使各行政機關、公安機關在行政執法過程中處理涉嫌犯罪案件的信息未能及時向下一個環節流轉．影響了該項工作的順利推進。
　　(二)以罰代刑現象在一定范圍內仍然存在。隨著社會主義法治建設的不斷發展，社會的法制環境不斷優化，各行政執法機關的執法能力在不斷提高．但由于社會經濟環境錯綜復雜．行政執法機關辦理的各類行政案件種類繁多，其中涵括了大量經濟犯罪案件．一些行政執法部門受利益趨動．加之行政執法人員的執法能力參差不齊，主客觀多方面原因導致行政機關對一些涉嫌犯罪的案件未能及時移送給司法機關．以罰代刑了事。
　　(三)行政執法部門和司法機關辦案的法律依據和證據標準存在差異。實踐中，行政執法與刑事司法適用的法律依據不同，行政執法機關與公安機關對案件的定性、證據的收集和固定在認識上存在分歧：行政執法人員在執法中也缺乏對刑事證據的取證標準和取證要求的認識。由于對案件移送標準的認識不一致，造成移送難和處理難。此外，在證據轉化上也存在一定障礙。根據法律規定．行政執法機關收集的證據必須經過取證主體的轉化才能作為刑事案件的有效證據。而行政機關缺乏相關的強制措施．導致犯罪嫌疑人在接受行政執法機關調查后逃逸的情況時有發生．公安機關無法及時對證據情況進行核實。
　　(四)監督力度不夠。受傳統思維方式影響，檢察機關的偵查監督部門以審查批捕案件為主．且檢察機關長期存在人少案多現象，工作壓力大．加之銜接機制中涉及的相關單位數量多．案件種類繁雜．現有人員在保證批捕案件質量的前提下，再擠出一部分精力來從事該項工作．顯得有點力不從心。
　　四、完善行政執法與刑事司法銜接機制的意見和建議
　　(一)暢通信息交流機制。信息是建立溝通的媒介和“潤滑劑”。行政執法與刑事司法相銜接的各種程序機制要真正得以良性地運轉起來．必須暢通相互之間的信息交流。一方面．在行政執法過程，行政執法部門應當將相關執法情況及時向公安、檢察和相關行政執法部門通報。另一方面，公安機關、檢察機關也要與各行政執法機關建立充分的情況信息通報制度，即公安機關要定期向行政執法機關通報移送案件的受理、立案、查處情況：檢察機關要定期向行政執法機關通報立案監督、批捕、起訴有關行政犯罪案件方面的情況等。行政執法機關與刑事司法機關之間除了要建立情況信息通報制度外，還必須建立數據平臺、技術資源等方面緊密的信息共享機制，逐步實現各行政執法機關信息管理系統與公安機關、人民檢察院的信息聯網共享．做到信息共享、密切合作。
　　(二)健全聯席會議機制。聯席會議機制度是目前各地普遍采用的銜接配套制度。在實踐中發揮一定作用。行政執法機關、公安機關與人民檢察院定期召開聯席會議，針對行政執法與刑事司法銜接過程中遇到的矛盾和問題進行研討和交流。對于加強相互之間的工作聯系與協調配合，切實解決涉嫌犯罪案件移送存在的突出問題，使行政執法和刑事司法有效銜接．促進執法資源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。
　　行政執法機關和刑事司法機關定期召開不同層次的聯席會議，溝通情況，統一認識，共同研究行政執法和刑事司法中遇到的新問題、新情況。并形成集體合力，協調解決疑難問題，這不但有利于行政執法機關與刑事司法機關針對抽象的問題做出相關的規定．而且也可以更加便利于兩者對具體行為的恰當解決。但是．聯席會議要真正發揮實效，關鍵是靠制度作保證．將聯席會議制度化，采取主題明確的定期舉行方式．以建立長效的“一體化”工作機制。
　　關于聯席會議的內容．我們認為可以包括以下幾個方面：一是通報辦案情況、交流工作經驗。公安機關、檢察機關、行政執法機關定期通報公安機關的偵查業務活動、行政執法機關的執法工作以及檢察機關偵查監督、批捕、公訴情況。按照相互配合、相互支持、相互制約的工作原則，建立信息暢通協調高效的工作運行機制．開展經常性的工作經驗交流．不斷提高行政執法水平和刑事司法水平。二是研討司法與執法實踐中遇到的各種問題。首先。應抓住理論熱點，研究戰略性和全局性的問題，善于用理論指導工作實踐，用重點工作帶動全面工作。其次，要抓住各自業務結合點，研究各項業務工作的內在聯系，善于用整體合力保證工作質量。再次，要抓住工作難點，研究破解難題的具體途徑，善于變消極因素為積極因素。行政執法與刑事司法的銜接是一個不斷解決矛盾的過程。研討工作要把主要精力用于解決工作難題和排除工作障礙上來．通過研討為各機關指明工作方向，研究措施，排憂解難，創造良好的工作條件，調動方方面面的積極性．從而實現工作目標。
　　處于機制核心的檢察機關應擁有對會議討論內容的總協調權、最終決定權和對外公開權；檢察機關應將對行政執法中違法不移送情況通報作為會議的固定內容：允許相關當事人和其他群眾旁聽并聽取其合理意見．邀請新聞媒體進行報道．必要時可召開新聞發布會對于重大案件和重大決議進行通告．加強銜接機制運轉的外部監督，保障行政機關與廣大行政相對人的良性互動。
　　(三)案件移送、備案機制。行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的物品數量、金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，符合刑法關于破壞社會主義市場經濟秩序等犯罪的規定和最高人民法院、最高人民檢察院有關司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，應當及時向同級公安機關移送。同時。應將案件向檢察機關備案．并應附涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調查報告、涉案物品清單、有關檢驗報告或者鑒定結論等有關涉嫌犯罪的材料。備案審查機制的確立有利于促使行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件：有利于檢察機關及時掌握涉嫌犯罪案件的移送情況和案件信息。形成合力，打擊犯罪；有利于解決監督信息不暢，監督不力和監督滯后的問題．是檢察機關對行政執法移送涉嫌案件進行有效監督的一項重要制度。
　　(四)提前介入機制。行政執法機關在查處行政違法案件時發現可能涉嫌犯罪的．可以邀請公安機關、檢察機關派員提前介入案件的調查．共同研討是否達到刑事追究的標準：公安機關、檢察機關認為涉嫌犯罪的。可以視情況提前介入．引導行政執法機關調查取證．就證據的固定和保全等問題提供咨詢意見：公安機關立案偵查涉嫌犯罪案件時．行政執法機關應當給予必要的配合與支持。對可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件．在相關職能部門調查處理的同時．公安機關、檢察機關可及時介入，防止證據滅失，檢察機關還可以對其中的瀆職犯罪進行調查。
　　(五)專項檢查、調研機制。對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件具有監督權的檢察機關．完全有必要對行政執法情況開展專項檢查和調研活動．一方面可通過檢查活動發現線索．督促行政執法機關向司法機關及時移送涉嫌犯罪案件：另一方面可通過調研活動，建立和完善行政執法和刑事司法相銜接的工作機制。為此法律應賦予檢察機關具有“專項檢查權”，規定檢察機關必要時可以對行政執法機關一段時期內的執法情況開展專項檢查和調研活動．行政執法機關應當予以配合。Rq2O3wcO8grb0AXCCe+PAAFOlq87042zf7P8BZ0XWAw=檢察機關要把專項檢查的重點放在對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督上．抓住這一源頭．才能“源頭活水來”。可采用聽取匯報和查閱行政執法臺帳的方法．全面的了解行政執法機關在一段時期內的行政執法情況．包括行政處罰情況和移送涉嫌犯罪案件情況．對行政執法機關的執法情況具有總體的了解、掌握。然后可采取抽樣檢查的方法，調取部分行政處罰卷宗進行重點檢查．審查違法行為是否涉嫌構成犯罪．行政執法機關是否存在“以罰代刑”的情況。如檢查發現行政執法機關存在該移送不移送．“以罰代刑”的情況．檢察機關充分發揮監督權．建議行政執法機關及時移送，并查找產生問題的原因。在專項檢查中，要善于及時歸納總結，對檢查發現的問題注意分析研究．從工作方法、措施、機制等方面為執法工作提供理論依據和解決問題的方法。
　　(六)交流、培訓機制。執法人員的素質、能力、水平決定了對案件的認識程度和處理方式。行政執法機關和公安機關、檢察機關的辦案人員應加強相互交流學習，不斷總結辦案經驗．提高各自的執法水平。檢察機關可以與行政執法機關通過邀請專家上課、經驗交流、案例分析會等形式．讓行政執法人員向刑事執法人員學習刑事法律、司法解釋．刑事執法人員向行政執法人員學習相關行政法規、行政執法領域的專業知識、處理程序，拓寬兩個領域工作人員的知識面。加強交流和溝通，增進相互間的理解和信任，在查辦案件過程中，對罪與非罪的標準、取證的要求達成統一認識，減少分歧，一旦發現符合刑事追訴標準的案件．立即按照規定移送公安機關進行立案偵查。定期向公安機關、檢察機關通報案件的查處情況，從而充分發揮行政執法與刑事司法銜接的功