檢察委員會工作機制研究

　　檢察委員會(以下簡稱“檢委會”)是檢察機關的業務決策機構，但在實踐運作中仍存在一些問題，如何改革和完善。使之適應檢察工作新形勢的需要，成為近年來檢察改革的一個重要課題。引入“機制”的概念不在于考量法律對國家機關權力配置是否具有合理性和正當性，而在于考察現有的權力運行方式是否適應了現實的需要、權力之間在運行過程中是否相互協調以及如何在現有的法律框架下保障權力協調運行。
　　一、檢委會工作機制
　　檢委會工作機制是檢委會這一工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。它至少包括兩方面內容：靜態的各個組成要素和動態的各個要素相互作用的程序。就前者而言，其形成也需要一個動態的過程：而依據檢委會工作的流程，后者相互作用的程序可以劃分為不同的階段，并能依據各自階段特點采用不同的運行方式。因此。在檢委會工作機制應是一個包含了諸多工作機制有機的整體。
　　從歷史上看，檢委會的組織形式和運行程序都經歷了一個不斷變化發展的過程。1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》確立了檢委會制度。檢委會是全部由檢察院的領導人員和主要干部組成的、在檢察長領導下處理有關檢察工作的重大問題的合議組織。1957年。反右斗爭擴大化之后，檢委會制度名存實亡。1979年頒布、1980年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》重建了檢委會制度，明確實行民主集中制原則和檢察長的會議主持人地位。此后。檢委會制度轉向了如何加強自身規范化建設上。1995年通過、1998年修訂的《最高人民檢察院檢察委員會議事規則》對檢委會組織原則、議事范圍、會議制度與程序、決策方式、辦事機構等進行了細化。各地檢察院紛紛據此制定符合本地區的檢委會議事規則。1999年，最高人民檢察院發布《最高人民檢察院關于改進和加強檢察委員會工作的通知[高檢發(1999)17號]》，改善檢委會結構、增設專職委員、加強決定、決議的貫徹落實和監督檢查工作。2003年修訂的《最高人民檢察院檢察委員會議事規則》。進一步擴大了議事范圍、會議制度與程序等。2008年修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》對檢委會的組成人員、內設機構、職權職責、權力行使方式上等進行了更加詳細的規定。2009年。最高人民檢察院通過《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》，成為全國性的規范性文件，細化了檢委會運行程序，進一步貫徹了民主集中制原則。
　　從上可見，檢委會工作機制的形成和運作至少遵循了以下原理：一是符合檢委會的性質定位。遵循檢委會的組織活動原則。二是靜態組成要素與動態運行程序之間應相互促進。三是以最大限度發揮制度的功能為目標。
　　二、檢委會工作機制的實踐論
　　(一)人員與機構的組成方面
　　1，普通委員。實踐中，由于對如何把握委員的選任標準沒有相關的法律法規規定，委員選任的隨意性大、行政色彩濃厚。一定程度上制約著議事決策質量。按照《人民檢察院檢察委員會組織條例》，檢委會由本院檢察長、副檢察長、檢委會專職委員以及有關內設機構負責人組成；最高人民檢察院下發文件中，除明確公訴部門主要負責人、法律政策研究室主任應當是檢委會委員外，對其他部門負責人元規定。從實踐中看，檢委會委員基本上是由檢察長、副檢察長、檢察業務科(室、局)長及相關部門負責人組成。由于院領導和有關內設機構負責人日常工作繁忙，多數在準備召開會時才瀏覽一下審查報告，尤其在有的承辦人在案件即將到期時才提交討論，檢委辦既要審查案卷材料，又要準備上會材料及通知委員、發送案件審查報告，造成委員無法及時閱讀材料。如果委員事先未閱讀材料，上會時僅通過聽取辦案人員的匯報了解案情，若辦案人員匯報不全面或帶有傾向性，則可能影響到委員們判斷的公正性。
　　2，專職委員。目前，有關專職委員的規定只在中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》和最高人民檢察院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》2個文件中作了簡單的闡述，而對其選任條件、權責及其在檢察組織體系中的地位等尚無統一規定，尤其是專職委員與檢委會辦公室、分管的撿察長之間的關系有待理順。從實踐中看，專職委員和檢委會辦公室均負有對上會議題進行會前審查的職責，以北京市各檢察機關為例，有的由檢委會辦公室進行程序和實體審查，重大社會影響或重大意見分歧的案件由檢察長決定是否交專職委員再行審查，有的采取檢委會辦公室負責程序審查、專職委員負責實體審查的方式。有的則未加以嚴格區分，如何協調二者關系、提高工作效率值得研究。而在專職委員與分管檢辦工作的檢察長的關系上。按照中央文件的精神，專職委員享受院級副職待遇，與分管檢辦工作的檢察長級別和待遇相同，檢委會辦公室作為檢委會的日常辦事機構一方面要接受分管檢察長的領導。一方面又要配合、協調專職委員的工作，由于沒有明確的規定，專職委員或獨立于檢委會辦公室，負責專項業務工作，或直接擔任研究室(檢委會辦公室)主任，實踐中容易出現關系不順暢的局面。
　　3，辦事機構。檢委會辦公室的是檢委會的參謀和輔助機構，在設置形式上各地有所不同。主要是三種：一是設立檢委會辦公室，但將檢委會辦公室掛靠在研究室，接受研究室的統一領導，但工作上具有相對獨立性；二是單獨設立檢委會辦公室，具有獨立的編制，與檢察院其他內設機構平行：三是不專門設立檢委會辦事機構，而是明確由研究室或辦公室承擔檢委會辦公室的職能。目前北京地區多數檢察院采用第三種，且多設立專職檢委會委員或兼職檢委會秘書承擔辦事機構的具體業務工作。雖然有些基層檢察院明確了檢委會的辦事人員，但由于屬于兼職，往往沒有時間和精力專門從事工作。
　　(二)運行程序方面
　　《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的頒布大大規范了檢委會運行機制，但從實踐看。仍存在以下問題：
　　一是檢察長主持檢委會會議采用行政會議式的討論模式，按照承辦人匯報基本情況，直接業務負責人補充說明，檢委會委員發表意見、會議主持人發表意見順序進行，沒有明確劃分討論與表決程序使檢委會貌似提高了工作效率，但實際上卻影響了檢委會的案件討論質量，不僅可能導致案件討論因為缺少委員們之間的爭辯而發言主題不夠集中，而且可能出現委員發表完意見后重新改變意見的效力如何認定的難題。
　　二是檢委會討論決定案件既不訊問被告人，詢問被害人和證人。也不審閱案卷，僅僅聽取承辦檢察官的匯報，經過簡短的討論就決定案件的處理。被認為是與司法的親歷性原則相違背而備受詬病。
　　三是責任機制缺失。(1)根據《人民檢察院錯案責任追究條例(試行)》規定：“檢委會討論決定的案件有錯誤的，由檢察委員會集體承擔責任。”但《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》同時又規定的檢委會“少數委員的意見可以保留并記錄在卷”。這是否意味著當檢委會討論決定的案件有錯誤時，少數保留意見的委員可不因此承擔責任，不得而知。(2)沒有檢委會委員考核與責任追究制度，容易導致一些委員怠于履行自己的職責或不認真研究相關問題，在會議上不發言或者不認真發言。(3)按照規定，檢委會實行少數服從多數的民主集中制原則，其中的“多數”應是包括檢察長在內，檢察長不同意多數檢委會委員的意見的。根據具體情況可分別報同級人大常委會或者請示上一級檢察院的決定。這充分體現了檢察長負責制下檢察長的權威；同時，通過制約將爭議提交更高一級的機關解決。不僅能夠有效防止權力濫用，而且將證明判斷正當性的責任轉移給了上級機關，以上一級檢委會的民主集中彌補下級的不足不失為解決問題的好方法。但從實踐看，這種請示往往是通過這樣的途徑實現的：下級檢察院承辦部門帶著檢委會的決定向上級檢察院的相關領導或相同職能部門匯報，上級院領導或職能部門答復。下級院承辦人帶著反饋再向本院檢委會匯報。應該說，如果下級院檢委會同意該結論，雖然程序到此結束，但其中隱含的最終責任是由上級院職能部門或個人承擔還是下級院檢委會承擔的問題卻值得研究：如果下級院檢委會不同意該結論的，則實踐中可能交由上級院檢委會研究決定或者下級院承辦人隔級向上級院職能部門匯報請示，而后者同樣面臨著責任分配的問題。
　　三、檢委會工作機制的完善
　　(一)健全組織機構
　　1，按照專業化要求選任委員。完善檢委會委員的選任機制是“專業化”的重要舉措。對此，不少論者主張大刀闊斧改革檢委會委員的選任程序、實行資格準人制度；然而，從檢委會兼具有司法行政綜合性職能的屬性看以及其作為檢察長領導下的業務決策組織看，其組成人員必然不僅限于業務骨干，還需有其他職能部門人員和相關的領導至少是檢察長的參與。因此，檢委會組成人員的改革應在兩者之間尋求平衡。建議明確檢委會中各類組成人員的比例，對于業務骨干采取公開、公平、公正的原則進行選聘，并作出任期的規定，打破了委員只進不出的“終身制”，進而優化檢委會委員組成結構。同時，應加大對檢委會委員的培訓力度，把檢委會的學習規范化、制度化、經常化，全面提高檢委會委員素質。
　　2，明確專職委員的設置及權責。目前而言，專職委員的設置主要有三種形式：(1)專職委員作為研究室的一員。在研究室主任的領導下開展工作；(2)專職委員兼任研究室主任；(3)專職委員獨立于研究室，專門履行專職委員的職責。第一種形式有利于發揮研究室專業研究機構的優勢協助專職委員對提交檢委會討論的案件進行初步審查、研究。但卻與專職委員的地位不相稱：第二種形式可以一定程度上克服第一種形式的弊端，但若專職委員同時是研究室主任，需承擔繁重的行政管理任務，難以有足夠的時間和精力履行專職委員的職責，且不符合專職委員“專職性”的根本特征；第三種形式符合專職委員“專職性”的特征，得以體現專職委員的地位，也能夠確保專職委員有足夠的時間和精力履行職責，但需要對有關部門主要是研究室的職責進行大的調整，另外，對于基層檢察機關而言，不利于利用檢委會豐富的業務資源服務檢察調研。可見，三種方式各有利弊，但從長遠來看，第三種方式應是發展的方向。
　　無論采取何種形式。均需要明確專職委員的權貴，從專職委員設置的目的看，專職委員的性質是各級人民檢察院按法定程序產生的，受檢察長和檢委會委托的。專門從事檢委會工作，并向檢察長和檢委會負責的檢委會委員。就目前而言，除履行《人民檢察院檢察委員會組織條例》第7條規定的委員職責外，還應承擔一定的職責。比如審查上會案件和事項，提出意見供檢委會決策參考、負責檢委會決定事項的督辦、檢查、落實工作等。而職責的履行總需要一定的權力作保障，為確保職責的充分履行，同時也應賦予專職委員一定的權力，比如對提請檢委會研究案件、事項的閱卷權、詢問權和建議權等。
　　3，充分發揮檢委會辦事機構的職能。充分發揮檢委會辦事機構的職能不僅是檢委會設立專門辦事機構固有的目標，在目前通過檢委會委員專業化改革提高檢委會職能的存在困難的情況下，可作為成為迅速提高檢委會議事能力的有效途徑。首先，它通過推進和擴張檢委會辦事機構的功能，將檢委會辦公室由一個單純的辦事機構打造成檢委會之外的高級智囊機構。其次，它最大限度地節省了改革成本，在不增加人員、不增設部門、不增加正式編制的前提下實現了人才資源的合理配置和充分利用。第三，它避開了有關檢委會職能定位之爭，能夠有效減小檢委會改革在理論和現實制度中存在的阻力，在循序漸進中突出改革成效。
　　(二)完善運行機制
　　1，增強決策程序的民主性，完善民主集中制實現形式。進一步完善民主集中制實現形式應從程序上通過技術性規則使作為檢委會會議主持人的檢察長在討論過程中弱化其權威，確保每個委員能夠平等、獨立、中立地發表個人意見，防止個人獨斷。這就要求首先應在實踐中總結經驗，具體明確作為會議主持人的檢察長在會議中的權限，提高其會議主持能力，如提醒發言、總結爭點、維持會議秩序等；其次，改變行政會議式的討論模式，探索建立會議討論和表決適當分離的程序，充分發揮集體決策的智慧。
　　2，探索建立檢委會“繁簡分流”程序機制，提高議案議事效率。對基層檢察院而言，會前審查程序中存在突出問題是上會案件數量多，制約議事議案工作效率。這最終可能通過明確檢委會討論案件的范圍將上會案件數量限定在合理的范圍之內，但即便如此同樣面臨著需要“繁簡分流”的問題，因為從檢委會的業務領導職能看，“重大案件”并不意味著均為復雜疑難案件，還包括一些案情簡單但對社會具有較大影響需要檢委會審核把關的案件；另一方面，《刑事訴訟法》等相關法律法規修改之前，存在大量的案情簡單，但需要報請檢委會決定的案件。以北京市朝陽區人民檢察院相對不起訴案件為例，近兩年相對不起訴案件均占了全部上會案件的三分之一，2008年32％，2009年27％，這些案件中絕大多數都是事實清楚、證據確實充分。因此，探索建立檢委會上會案件“繁簡分流”程序機制具有重要意義。對此，從上會的程序及實踐經驗看，可通過提高檢委會辦公室的審查把關質量，預先對這些案件按照難易程度進行分類。并對各類案件匯報的內容、時間等進行要求，節省這些案件的會上匯報、討論時間，使檢委會研究案件更具針對性。
　　3，探索解決檢委會研究案件“定而不審”的工作機制。從實踐中看，檢委會討論決定重大案件既包括事實認定也包括法律適用，而恰恰是事實適用本身使檢委會遭受了“定而不審”的質疑。據此，探索問題的解決似乎有兩種思路：一是將檢委會討論決定的事項盡量限定在法律適用上：二是檢委會委員討論案件前，審查案卷，聽取犯罪嫌疑人、被害人及其委托的人的意見，詢問證人。問題在于，檢委會作為內部權力機構的性質，其所享有的權力是國家司法權力在訴訟程序之外派生的一項權力，它本質上屬于法律監督權。采取封閉式的內部運作方式而非向當事人或其他訴訟參與人開放符合內部權力運作簡潔、高效的需要。因此。問題的關鍵應在于進一步增強我國檢委會議案議事程序在保障結論的可檢驗性方面的功能以及程序的自我糾錯功能，在保障委員獨立行使權力的前提下。建立司法懲戒及責任承擔制度以促進其公正地履行職責，而不是不考慮程序本身的容納性及其權力運作方式一味進行訴訟化的改造。因為程序能夠通過準確地確定官方權威的范圍和界限，進而提供了表面上看來清晰的檢驗責任的標準。同時可以限制程序參與者的裁量權，使結果獲得當事人以及社會民眾的信賴。
　　4，探索建立檢委會委員決策質量評估機制。探索建立檢委會及委員決策質量評估機制，比如由檢委會辦事機構在一定時間內將每位委員對每項議題的評議和表決意見進行統計，考察其議事、議案的次數、與檢委會相同或不同定性意見的比例等，有利于增強委員與檢委會、上下級檢委會之間決策權力與決策責任的對應性，明確上下級檢委會的權力界限與責任。
　　5，探索發揮檢委會宏觀指導作用的工作機制。一是對業務的抽象領導、指導職能，尤其對最高人民檢察院檢委會和省級人民檢察院檢委會而言，全面了解轄區內檢察機關的業務辦理情況是進行領導或指導的前提，因此可通過定期聽取分析總結匯報等方式，全面掌握本院或轄區內檢察院執法辦案的動態和規律，重點研究執法辦案中影響辦案質量等帶有典型性、傾向性的一類問題，以“檢委會通報”形式提出改進和完善的具體指導意見推動辦案質量和效率的提高。二是應充分發揮檢委會重大案件決策職能的輻射作用，加強檢委會案例的指導功能，選取經檢委會討論過的疑難爭議案例或各業務部門辦理的具有典型指導意義的案例。由辦案部門撰寫、檢委會辦事機構編審，經檢委會審議后形成檢委會案例，業務部門在辦理相同或者類似案件時參照執行。
　　綜上可見。檢委會工作機制紛繁而復雜，隨著法治進程的推進，社會主義法制日益健全，公民對司法組織和司法程序公平正義的要求也日益提高，只有不斷創新工作機制，有效地加強檢委會建設，才能不斷提高檢委會議事質量和工作效率，充分發揮檢委會制度的優
　　注釋：
　　[1]車樹明：《檢察委員會工作改革與實務運作》，載《檢察論叢》第3卷，法律出版社2001年版，第319頁。
　　[2]葛琳：《檢察委員會改革兩種思路——兼評河南省淮陽縣“小檢察委員會”改革》，載《檢察日報》2008年3月5