案例指導制度下地級市檢察院的定位思考

　　2010年7月30日，最高人民檢察院公布了《關于案例指導工作的規定》(下簡稱《規定》)。案例指導制度再次成為理論界和實務界的一個關注熱點。《規定》對案例指導制度的定義、指導案例范圍、指導工作的機構和程序等等都作了比較詳細的規定?！兑幎ā芬幎擞筛邫z院負責指導案例的審查、編選和發布，同時也肯定了地級市等基層檢察院作為指導性案例的來源地位。那么，在這一制度下。地級市檢察院又如何如何定位?地級市檢察院在向上級報送案例之余能否有更大作為?是否也可以在轄區選編、發布案例?這些問題引起了筆者的關注。
　　一、案例指導制度的解讀
　　在我國推行的案例指導制度下，根據對《規定》的條文解讀，“案例”一詞獲得了新的意義：從內容上看，它不再局限于案情與判決結果的簡單介紹，而要求有類似于“判例”概念中對法律、事實，尤其對兩者關聯性的闡釋與分析。這種闡釋與分析可以作為法律技術、方法或法律思維、理念產生超出個案的普遍效應。從其效力上看，一方面，“案例”一詞仍不像“判例”一詞具有那么強的造法指向；而另一方面，“案例”由原來僅具學理示范價值，轉變為具有一定的“指導”效力——檢察官在法律規定不夠清晰時，“可以”參照執行接受案例的“指導”，以對當前正在辦理的案件做出更為恰當的法律適用。
　　“案例指導”作為司法改革進程中的一種嘗試，對于彌補成文法國家法律運作機制的不足，引導人們準確理解、運用和執行法律發揮著重要作用。在兩大法系中都不存在正式意義上的“案例指導制度”，但在我國的法學理論和實踐中具有特定的意義。在我國使用“判例”稱謂容易被誤讀，而稱之為“案例指導制度”既可以避開因為各種原因造成的顧慮，又可以指明先前所作司法裁決或處理的指導作用，同時也為這一制度的發展留下了較為廣闊的空間，具有一定的伸縮性。這在建立這一制度的初期是尤其重要的。從目前我國的法律框架看，“案例指導制度”是一個較為安全的提法，容易被決策者和普通公眾接受。有的學者認為實行案例指導制度是一個折中的制度選擇，它既表達了我們所要實行的是一種“案例”指導制度，而不是完全的“判例”制度，同時。也表明我們不同于過去，要將“案例”上升到能夠“指導”以后檢察執法辦案的地位，而不是過去的僅僅起到“參考”的作用。因此，案例指導制度是一種創新的制度。但我們不是推到重來，不是顛覆性的。當然。案例指導制度的關鍵不在名稱。而是其內涵和實質。
　　二、地級市市院在當前案例指導制度下的定位
　　從規范意義上而言，盡管《規定》案例發布權限僅屬于高檢院，沒有賦予省級院和基層院發布指導性案例的權限。但我們認為，必須重視地級市檢察院在案例指導工作中的重要地位，地級市院應可以在本轄區建立案例指導制度，可以通過整理、匯編和發布參考性案例或研討性案例。供轄區檢察機關執法辦案參考，以作為對高檢院案例指導制度的補充。因為，地級市檢察院在我國檢察機關體系中處于承上啟下地位，大部分案件是地級市檢察院和其轄區的基層檢察院所辦理，案例資源及其豐富。地級市檢察院可以為高檢院遴選指導性案例提供資源，同時也通過典型案例的示范作用，引導轄區基層檢察院對法律適用的理解和認識，總結和傳承辦案經驗。當然。地級市院在轄區發布的案例的效力應該定位為“參考”作用，而不同于高檢院發布案例的“指導”作用，而且地級市院在轄區發布的案例不能與高檢院發布案例相沖突為前提。
　　(一)省檢察院、高檢院的案例重要來源
　　地級市檢察院直接面對典型案例的大量素材，辦理了大量的職務犯罪案件、批準(決定)逮捕與不批準(決定)逮捕、起訴與不起訴案件、刑事、民事、行政抗訴案件、國家賠償案件、涉檢申訴案件。除特殊規定外，這些案件均是都是由地級市和轄區基層院辦理，而最高司法機關直接辦理的案件所占比例較小，高檢院指導性案例的選送、推薦和征集有賴于各級檢察機關共同完成。其次，在地級市檢察院轄區內，有不少是新型、疑難的、具有較典型意義的案件。特別是在沿海發達地區，尤其是在廣東、上海、浙江等地的地級市檢察院經常遇到一些專業型、智能型案件，這些案件中，諸如公司犯罪、金融犯罪、知識產權犯罪、網絡犯罪等新類型犯罪中產生許多新的法律適用疑難問題，也許這些案件會以情況交流、報告請示、提請抗訴等方式為省院所了解，但很多案件最終還是由地級市或轄區基層院來辦理。這些新型、疑難的、具有較典型意義的案件就為上級院的案例收集提供了重要來源。
　　(二)實施案例指導制度的主要平臺
　　地級市院在日常辦案工作中對統一適用法律要給予更多關注。作為進一步統一執法尺度的最佳方案，案例指導的作用得到發揮需要地級市院這個重要平臺：作為對基層院具有領導職能的地級市院，案例指導也是實現其業務指導的有力手段。
　　對基層檢察官的開展專業培訓。地級市院要通過案例的選編、發布，彌補當下法律教育的不足，通過案例對事實的分析、論述，法律原則和條文的援引、適用，法律理論的分析、解讀，在具體的案例中示范檢察官思維的過程。講解如何理解與適用法律，及時公開、傳播典型案件的判決方法和審判經驗，示范性地指導基層檢察官執法辦案。地級市院也要針對本地區的典型案件、本市檢察官執法辦案中出現的疑難問題進行案例指導。解決基層檢察官的困惑。在解決疑難問題的同時推進糾紛的解決和檢察官執法水平的提高。
　　提高執法辦案的司法效率。地級市院要及時對新案件，疑難、復雜案件進行指導，使檢察官在遇到類似案件時能直接使用現有案例的論述形式、說理方法和法律適用方法，大力提高司法效率，對于沿海省市檢察系統案多人少問題也有很好的緩解作用。
　　三、體制下構建地級市院案例指導工作機制的路徑選擇
　　作為在檢察體系中承上啟下的地級市檢察院，在案例指導工作中也要積極發揮重要作用。一方面，要積極為上級院報送案例。另一方面，也要通過案例指導推進轄區內的執法統一，促進執法辦案經驗的傳承和辦案質量的全面提高。
　　(一)建立“檢察官——業務科室——案例評審委員會——檢委會”的案例申報和審核程序
　　案例由承辦檢察官申報，在填寫《案例申報及評審表》后交業務科室審查，審查同意后向研究室報送，由研究室組織審核。并向案例評審委員會申報。案例評審委員會可以由市院分管的院領導擔任主任，研究室負責人為副主任，由具有豐富審判經驗、較高法學理論水平的檢察官為成員，負責案例的初審工作。初審根據所報案例在證據分析、法律適用方面的典型、復雜、疑難性，是否為公眾關注的熱點案件，是否在正確適用法律的前提下獲得突出的社會效果等實質要件，以及語言文字、案例格式等形式要件進行篩選。通過案例評審委員會初審的案例要及時送交檢委會，由檢委會根據法律、法規及相關司法解釋等對案例評審委員會初評通過的案例是否可以作為指導性案例進行最終確認。
　　1，建立案例指導工作的常設工作機構。由研究室作為案例指導工作的常設工作機構，研究室負責人擔任案例評審委員會的副主任。研究室負責接受檢察官申報和業務科室的推薦，組織案例的評審，通報評審情況，向省院報送案例以及案例的發布和交流等日常工作。
　　2，轄區基層院的案子由基層院的檢委會討論后向市院研究室報送，經案例評審委員會初評后由審委會最終確認。
　　3，深入分析，拓展思路。對于具有典型性、有爭議的案件，可以組織檢察機關主要業務部門人員以文字、辯論等方式對案件提出處理意見，從中發現分歧點，再吸收專家意見，統一認識，消除分歧，從而有助于提高檢察官辦案水平，樹立案例研究觀念。
　　(二)建立生效案件篩選挖掘機制
　　1，規范案例篩選范圍。高檢院《指導規定》明確了指導性案例的范圍包括檢察機關辦理的在認定事實、證據采信、運用法律和規范裁量權等方面具有普遍指導意義的案例，將指導重點放在容易發生執法偏差、群眾反映強烈的案件上，也已經超出了單純的法律適用的范圍。我們認為，結合當地檢察工作實際。從滿足檢察實踐的需要來看，案例的選送范圍可以包括以下：(1)辦案指導類，包括反映檢察機關在深入推進三項重點工作，強化法律監督與內部監督制約等方面的案例。該類案例側重的不是個案的處理結果，而是其中體現出來的處理一類問題的程序原則、理念思想、思路方法等。(2)司法規則類。包括反映檢察機關在履行職責過程中，指導事實認定、證據采信、法律適用等方面的案例。該類案例側重的是統一執法標準，規范裁量權，促進司法公正。
　　2，建立年度精品案件報送機制。每年度要求轄區內所有業務科室檢察官申報年度個人最滿意的案件，經過“檢察官——業務科室——案例評審委員會——檢委會”的基本申報流程報送評選。將精品案例的評選結果向社會公布，對精品案例的承辦檢察官予以表彰獎勵。年度精品案例報送，作為精品案件的來源之一，強調精品案件的產生根植于日常辦案質量的提高，需要檢察官對一年所辦案件進行回顧、總結，選擇、比較，以評選促進步，以競爭促提高。激勵檢察官從承辦的每一個案件做起，在制作優良合格“產品”的基礎上力爭出精品，提高自身的執法能力和水平。也促使檢察官在相互交流、學習中提高執法辦案水平。
　　3，建立案例的評選機制。各業務科室以及基層院在辦案過程中，認為有關案件可以作為案例申報的，可以提交市院的案例評審委員會。如市院案例評審委員會審核后認為案例具有指導價值，可以作為案例申報的，應當及時將相關材料分送有關業務部門，業務部門可以組織相關承辦人根據案例評審委員會的要求撰寫案例。如案例具有典型性，但不適宜通報的，可撰寫一般的案例分析，供辦案人員學習參考：如案例存在較大爭議，可組織專題研討會深入研討。
　　(三)建立案例選送制度
　　建立案例選送機制。向上級院報送案例是地級市院案例指導工作中的重要一環，也是當下學者和高檢院在案例指導工作中最看重地級市院的內容。地級市院將案例指導工作內化為自身的需要和制度，將案例指導工作作為提高案件質量、提升檢察官執法水平和自身素質的機制后。能夠抓好典型案例的培育和總結工作，激發檢察官創精品案例、寫精品案例的熱情。具體工作上，可以由案例評審委員會在檢委會審核同意的案例中篩選出在全省乃至全國范圍內具有典型示范意義的案件，由案例評審委員會協同案例申報作者對申報案例進行修改潤色后，交地級市院檢委會討論決定。由研究室負責向省檢察院統一報送。
　　(四)完善案例發布機制
　　對于比較典型的案例，除了向上級機關申報以作為高檢院指導案例的備選之外，地級市院也可以在轄區以一定形式發布，以作為執法辦案之“參考”。我們認為。地級市院立足基層，針對自身情況，可以通過以下方式嘗試：(1)在檢察機關內部局域網上發布，使本機關檢察官更快捷地找到案例；(2)印成書面材料下發各部門，尤其是業務部門；(3)在一定積累基礎上，形成案例書籍。從發布案例架構上，可分為批捕類、存疑不訴類、相對不訴類、起訴類；根據刑法分則罪狀，針對多發或者爭議大的犯罪類型，可以再分為搶劫類(包括轉化型搶劫類等)、詐騙類(包括合同詐騙、貸款詐騙類等)、盜竊類、非法經營類、侵占類(包括貪污、職務侵占)、挪用類、瀆職類等等。每個案件，基本上都要圍繞刑事實體上的定罪量刑或者刑事程序上的證據認定和采信進行分類。
　　(五)地級市院公布的案例的約束效力
　　作為上級檢察機關對下級檢察機關執法辦案活動的指引和導向。案例應具有“實質上或事實上的拘束力”。高檢院《規定》第15條規定：“指導性案例發布后，各級人民檢察院在辦理同類案件、處理同類問題時，可以參照執行。”確立了指導性案例在系統內的權威地位。同理。本市檢察機關發布的案例同樣應當具備區域內效力，本市各級檢察機關均應一體遵行。此外，應當處理好兩個方面的關系：一是與高檢院指導案例的關系。一般不能出現與高檢院發布案例相沖突的情形，但在實務操作中，由于主客觀各種因素，出現市院發布的案例在先，而與高檢院之后發布的指導性案例產生沖突或者不盡一致的情形時，也應當以高檢院發布的指導性案例為準。二是與法院指導案例的關系。檢察機關當與審判機關對具體案件的認識與處理存有不同意見時，應當積極協商，取得一致意見后，檢、法兩家對各自案例進行修繕，也可以共同發