檢察機關提起環境公益訴訟之原告資格探究

　　一、環境公益訴訟制度構建之必要性
　　
　　(一)環境資源保護的現狀
　　“公地悲劇”是外國學者所做的一個試驗。將一塊草地劃分成幾塊分給牧羊人，在中間留下一塊作為共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。一年下來，劃分給個人的草地有計劃有節制地被使用，而共用草地卻因為過度放牧而寸草不生。試驗得出的結論就是：公共利益因為涉及不特定多數人的利益，因此常常處于無人管理狀態，同時每個個體都會出于利己的本性而榨取公共資源，所以怠于管理的公共利益最易受到侵害而得不到救濟。而隨著社會經濟的發展尤其是工業化進程的加快，人類對環境資源開發利用的力度也在不斷加大，因此環境污染破壞問題也日益凸顯出來，逐漸成為獨立的社會問題。如何對環境損害進行救濟成為值得深入探討的話題。
　　法學原理告訴我們。有權利就有救濟。所以，如果是公民、法人或者其他組織的具體合法權益因為環境破壞行為而受到損害，權利主體可以向國家環境保護行政機關投訴，也可以提起民事訴訟或行政訴訟。但是環境資源通常都是公共資源，環境破壞行為侵害的不再僅僅是特定個體的利益，而是突破傳統私益的局限，越來越多地呈現出社會化的特征，受到損害的權利主體往往是不特定的。并且越是影響范圍大的環境問題，越以不直接針對個人權益的方式表現出來，但對國家和社會利益的侵害卻更嚴重。環境資源保護領域的這種發展趨勢，使得越是規模大影響廣的環境損害，得到救濟的途徑越少。
　　
　　(二)建立環境公益訴訟制度之必要性
　　環境資源保護的嚴峻形勢使得開辟多種途徑對其進行救濟成為當務之急。而司法救濟作為社會生活中力度最強的保護手段，更應發揮它的作用于環境資源保護方面，扭轉社會公共利益得不到關注和保護的局面。但是考察我國當前的立法例。根據訴訟法的相關規定，提起訴訟的原告要適格必須符合一定的條件：原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織。換言之，只有具體權益受到侵害的主體才能有資格以原告的身份提起訴訟。很明顯這樣的規定與當前環境損害救濟需求是矛盾的，正好排斥了公共環境資源得到司法救濟的可能。因為很多環境損害就是因為權利主體不直接、不特定而得不到救濟。因此建立一種特殊的環境公益訴訟制度就成為了必要。
　　所謂環境公益訴訟，是指當環境作為一種公共利益受到直接與間接的侵害或有被侵害的危險時，法律允許無直接利害關系人為維護環境公共利益而對行為人提起訴訟的制度。環境公益訴訟的目的是為了維護環境的公共利益。其特點在于起訴人不是因為自己的切身利益遭到侵害，而是因為環境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提起訴訟，從而達到維護環境公益的目的。作為與私益訴訟相對應的一種訴訟模式，環境公益訴訟是對傳統“直接利害關系”訴訟要求的一種突破，它的這種特點，排除了對環境損害進行司法救濟的程序障礙。滿足了對環境公益損害進行司法救濟的要求，從而使得實體權益能夠進入司法程序而得到保護。
　　
　　二、檢察機關作為環境公益訴訟原告之適格性
　　
　　(一)環境公益訴訟原告資格要求
　　對于環境公益訴訟而言，最關鍵的是原告資格問題。對此兩大法系都有不同的規定。以英美法系中最具代表性的美國為例，1970年美國的《清潔空氣法》中最早規定了環境公益訴訟的原告資格問題，其中著名的公民訴訟條款中規定了任何人都可以提起訴訟，在此之后陸續制定的諸如《清潔水法》、《噪聲控制法》等環境保護的法律中也都制定了公民訴訟的條款，這些實體法上的相關條款與《聯邦地區民事訴訟規則》(特別是其中的第17條)相配合。共同構成了一整套較為完整的環境公益訴訟制度。總體說來。美國在訴訟原告的設計上采取了公民訴訟和相關人訴訟兩種模式。公民訴訟是指為了保護公共社會利益，任何人都可以政府的名義提起公益訴訟。而且公民的范圍相當廣泛，任何個人、團體、包括企業州政府等都可以起訴。相關人訴訟是指有相關身份的公民可以特定的名義提起公益訴訟，例如納稅人就是美國法意義上的相關人。從這些規定可以看出。美國非常鼓勵公眾進行環境公益訴訟。原告范圍具有很大的擴張性，這也適應了環境公益訴訟的特點：既然維護的是環境公益。那么權利主體應當盡可能的廣泛。而大陸法系早在古羅馬時代已經出現了公益訴訟制度，其中極具代表性的德國法對環境公益訴訟制度也做了比較詳細的規定。德國法將公益訴訟分為公權公益訴訟和私權公益訴訟，這兩種訴訟最大的不同在于提起訴訟的主體。前者的主體較為廣泛：任何公民只要認為某項法律侵犯了憲法保障的權利即可以提起訴訟。后者的主體只能是具有公益性質的社會團體，且提起的公益訴訟符合其章程和設立的目的，有利判決的效力惠及團體成員。
　　相比兩大法系規定的差別，我國學術界對此問題也存在不同爭論，有的學者認為，只有檢察機關才有資格作為環境公益訴訟的原告，其他公民、法人或其他組織只有請求權，卻沒有直接提起環境公益訴訟的主體資格。也有的學者認為，檢察機關和公益性社會團體，或者檢察機關和公民都可以成為環境公益訴訟的起訴主體。還有的學者認為，檢察機關、社會團體或組織、公民個人應當具有提起環境公益訴訟的主體資格，等等。通過仔細考察中外學說、制度’我們不難發現，環境公益訴訟作為一種新型的訴訟模式，與傳統的訴訟相比有其存在的特殊性，因此對原告資格的要求也不同于一般訴訟：首先，起訴人不要求必須與損害有直接利害關系；其次，起訴人的范圍應當具有一定的廣泛性，不宜做過多的限制：第三，起訴人的起訴行為客觀上能夠起到保護環境公共利益的效果。
　　
　　(二)檢察機關原告資格適格性
　　雖然環境公益訴訟原告資格在學界還未達成一致，但是檢察機關提起環境公益訴訟的原告資格適格性卻是無可爭議的。這既是檢察機關的性質決定的，同時也符合訴訟效率的要求，能夠節約司法資源，實現法律效果和社會效果的雙贏。
　　1.與其他公權力機關相比，檢察機關本身的性質，決定了其提起訴訟的合理性。就立法、行政和司法機關職能與分工來看，人民檢察院是唯一適格的環境公益訴訟的主體。首先，人民代表大會是國家的最高權力機關，其主要行使立法權等抽象權力。一般不涉及具體權力的行使，況且如果允許其參與訴訟，就會出現訴訟一方主體制定作為裁判自己與他人之間糾紛規則的現象，這種形式上的不正義不符合現代法治要求。其次，行政機關雖然是國有資源和社會公共利益的管理者，但是當前不少環境問題是因為行政行為或行政不作為造成的，這種情況下，行政機關因為部門利益的考慮，顯然不能成為超然的原告，反而可能成為公益訴訟的被告。再次，司法機關中的法院如果作為原告，既是裁判員又是運動員的尷尬身份也不利于環境公益訴訟的發展。而檢察機關卻因其自身的性質、地位而符合環境公益訴訟主體的要求，
　　首先，從檢察機關的性質來看，我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。從廣義的角度講，這一規定表明檢察機關對法律的實施應當有全面的監督權，即檢察機關具有監督法律適用、執行、遵守的權力，通過監督活動從宏觀上保障法律在社會生活中正確運行，維護司法公正，實現法治統一。因此檢察機關的法律監督權就不僅限于審判監督權，因為法院的審判活動只是法律實施的一部分，對于國家行政機關的行政行為，公民的個人行為是否合法，檢察機關都應當進行監督，在微觀上保護公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯，當然監督的方式和程度必須合理。
　　其次，檢察機關自出現之初就代表國家和社會公共利益，其實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份。如法國的檢察理論就認為檢察機關的職責是維護公益。所以如果有損害環境公共利益的行為發生，檢察機關就應當充當環境公共利益的代表，對損害環境公益的違法行為提起訴訟，從而保障國家權益、社會公益不受侵害。這一點在現行刑事訴訟法中已經得到了很好的體現：犯罪行為是由檢察機關提起公訴的原因之一，是因為這些行為都破壞了一定的社會關系，侵犯了公共利益，所以檢察機關代表國家行使公權力，對其做出刑事處罰。基于相同的道理，如果一般違法行為侵犯了環境公益，檢察機關因為是環境公益的代表而作為原告提起訴訟是合理的，這也體現了環境公益訴訟國家干預的原則，至于是以什么方式提起訴訟，那就是制度設計問題了。
　　另外，檢察機關作為原告提起環境公益訴訟，也是世界許多國家法律所規定的。例如在法國，檢察機關是國家和社會公益的代表，有權依照《民事訴訟法典》第13章(檢察院一章)以及《法國民法典》對共和國檢察官在民事訴訟中職權的規定，作為主當事人提起訴訟：德國的《德國法官法》也有關于“代表人公益訴訟”的規定，其中的代表人就是各級檢察官。
　　2.與公民、法人或者其他組織相比，檢察機關提起公益訴訟更具有職能優勢。首先。怎樣以最少的司法資源投入，取得最好的司法效果產出，是存在于司法領域的司法效率問題。而環境問題具有以下特點：時間上的潛伏性，地域上的廣泛性，涉及領域的廣闊性以及知識的專業性，這些都使得調查取證極為困難，僅靠個人或者單個團體的力量難以完成，如果他們作為原告提起訴訟，將會付出高昂的訴訟成本，卻也不一定能取得良好的訴訟效果。檢察機關作為國家機關，具有天然的職能優勢，它可以對相關的資源進行整合，調動人力物力，從而以最少的投入獲得最大的產出。而且作為法律監督機關，檢察機關對法律規范的熟悉度明顯強于一般公民，同時還有豐富的適法經驗，更能高效地運用法律進行公益訴訟。
　　其次，權力具有天然的擴張性，而根據監督制約理論，國家要得到良好的發展，國家權力必須得到監督和制約。而要對國家權力進行監督和制約，主要有以下三種途徑：一是權力制約權力。二是權利制約權力。三是以一種權力結合權利制約或監督另一種國家權力。這就是監督制約理論的全部內涵，是管理國家的一條永恒規律。但是相對于公權力的強大，有的時候私權利的制約性是微不足道的。因此需要另一種強大的公權力介入制衡。而行政權力作為一種重要的公權力當然也需要得到制約。作為環境公共利益的管理者，國家行政機關在利益衡量及其他因素的影響下，未履行法定職責，應作為而不作為，不應作為而作為，以及濫用行政自由裁量權的情形屢有發生，從而構成了對環境公共利益的損害。檢察機關作為國家司法機關，與人民政府等行政機關都由同級人民代表大會所產生，對其負責，向其匯報工作，他們的權力是平行的。我國《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權。不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這使得檢察機關能夠處于一種超然的地位而擺脫外界因素的束縛。權力的平等性使其可以有力對抗擴張的行政權，而其行使的獨立性又可以避免非法的行政干預或其他干預，因此在出現環境公益訴訟事由時，檢察機關能夠忠實、有力地維護環境公益。而且環境損害重在預防，需要防患于未然，從這個角度上講，檢察機關相對于公民、組織個體的優勢更加明顯。
　　另外，公共利益的權利主體抽象而且分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會對個人利益產生直接且明顯的影響，通常情況下，出于利己本能，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。環境公益訴訟的目的是維護環境公益，因此與私益訴訟相比，對個人的利益驅動力要比后者弱得多，“搭便車”的心理使個人難以產生付出高昂成本提起訴訟的動機。但是檢察機關作為國家權力機關，地位上具有超脫性，不存在任何利益上的制約。可以完全出于公益目的。提請公益訴訟。
　　
　　三、檢察機關提起環境公益訴訟制度設想
　　
　　近幾年在司法實踐中，不少地方的檢察機關已經對提起環境公益訴訟有了初步嘗試，但是因為沒有法律的明文規定，各個地方的做法還未能達成一致，目前還是處于初步探索階段。但是檢察機關成為環境公益訴訟的適格主體優勢明顯，因此目前需要在制度設計上做有益的探索。
　　
　　(一)檢察機關提起環境公益訴訟的模式
　　檢察機關以原告身份直接提起訴訟，根據訴訟對象的不同可以分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。
　　1.所謂環境民事公益訴訟，其訴訟對象針對的是公民、法人和其他組織的普通破壞換環境公益的行為，一般情況下，上述主體的行為應當受到行政機關的處理。但是在行政機關怠于或者不能履行職權時，就由檢察機關作為原告，代表國家提起民事訴訟，要求承擔相應的民事責任。
　　2.所謂環境行政公益訴訟，其訴訟對象針對的是行政機關及其工作人員的行政行為。行政機關的不適當行政行為或者不作為往往是造成環境公益損害的重要原因，這種情況下必須得有另外一種力量對其進行制約。因此需要檢察機關作為原告，提起環境行政公益訴訟。要求行政機關糾正不當行政行為或者限期作為，以保護環境公益。
　　3.檢察機關提起環境公益訴訟是最適格的主體，但卻不是唯一的主體，為了鼓勵更多的主體參與環境公益訴訟，檢察機關需要作為公權力機關對有意提起訴訟的公民、組織提供支持。而《中華人民共和國民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會、團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”根據此規定，檢察機關在親自參與訴訟之外，還可以依職權支持環境利益受損方起訴。在當前的立法例還未修改的情況下，這也是檢察機關保護環境公益的重要途徑。
　　
　　(二)檢察機關在環境公益訴訟中的地位
　　檢察機關代表國家提起環境公益訴訟時，需要考慮其訴訟地位問題。檢察機關是國家機關，在傳統的訴訟中多以公法主體的身份出現。而環境公益訴訟特別是環境民事公益訴訟，涉及的都是私法關系。這要求在訴訟中當事人雙方法律地位平等。否則將出現私法訴訟中私權利和公權力對抗的不平等情形，不符合法治形式正義的要求。因此，檢察機關應當以私法的方式參與訴訟。從而保證整個環境公益訴訟制度的統一和諧。具體來說，在環境公益訴訟中，檢察機關應當嚴格遵守《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的程序要求，不得濫用公權力，對對方當事人采取強制措施，限制人身自由；嚴格遵守舉證規則的要求，取證時不能采取辦理刑事案件的取證方法：也要承擔敗訴的風險，等等。考慮到環境公益訴訟自身的特殊性，普通訴訟中的一些制度不便引用，例如被告不可以提起反訴，原告撤訴或者與對方和解需要經過法院嚴格的審核程序等。
　　總之，建立環境公益訴訟制度是當今各國總體的立法趨勢。而檢察機關提起環境公益訴訟的原告資格也基本達成共識，關鍵是要如何設計合理的制度，使環境公益訴訟制度發揮自身優勢，改變當前環境公益損害救濟的尷尬局面。
　　
　　責任編輯：苗