公訴階段訴訟分流制度之完善

　　刊事訴訟是國家專門機關依照法律規定的程序解決被追訴者刑事責任問題的活動，必須遵循慎重而嚴格的程序。我國社會當前正處在一個轉型時期，隨著經濟的迅猛增長，犯罪率不斷上升，訴訟案件日益增多。居高不下的刑事犯罪與有限的訴訟資源之間的矛盾日益尖銳。面對刑事司法實踐中的嚴峻現實，只靠增加人力、物力、擴大機構編制來解決這些問題是不現實的，最佳選擇是擴大案件處理渠道。隨著訴訟效率價值的凸現，刑罰目的的轉換，各國越來越多地采用“訴訟分流”的方式，使特定的刑事案件在公訴階段即得到非刑罰化處理，從而極大地提高了訴訟效率。遺憾的是，我國現階段的立法和司法實踐卻與此相去甚遠。
　　
　　一、困惑與反思——我國公訴階段訴訟分流制度的現狀分析
　　
　　一是我國公訴階段訴訟分流制度的先天立法不足。第一，在適用范圍上，立法對酌定不起訴的適用范圍規定了嚴格的條件限制。酌定不起訴是在吸收免予起訴合理內核，摒棄其不合理成分的基礎上建立起來的。但是與免予起訴相比，酌定不起訴的范圍應當說是小于免予起訴的。這種立法規定使酌定不起訴的裁量范圍微乎其微。第二，在程序適用上，酌定不起訴適用程序過于繁瑣，導致其適用受到限制。如，酌定不起訴決定的做出，必須經過檢察委員會討論決定。這樣繁瑣的程序使辦案人員的積極性難以調動，大大限制了酌定不起訴的適用。
　　二是我國公訴階段訴訟分流制度的后天實踐缺陷。我國目前處理犯罪案件的制度，在整體上可說是由刑事追訴獨力支撐的，除此之外，并無第二個實質性的、具備制度正當性的處理制度。根據某檢察機關近三年有關數據統計。大約有20％－25％的案件在經過了提起公訴、法院審判等一系列法律程序之后被判處了非監禁刑，這也就意味著不需要動用國家監獄機關執行限制人身自由的刑罰。既然如此，前面經歷的這一長串包括起訴、審判在內的司法程序是否還有必要?對于這部分案件，既然法院的判決也是非監禁刑，說明其社會危害性并未嚴重到非要判處監禁刑的地步，能否不動用起訴、審判等大量的司法資源，以修復各種社會關系為前提，在公訴階段實現訴訟分流?答案是顯而易見的。因此，我國的刑事司法實踐在這里存在著一個巨大的司法尷尬，客觀上相當一部分案件需要通過訴訟分流的方式解決。但是立法和司法實踐中的缺憾卻使得訴訟分流的案件比例微乎其微。
　　
　　二、梳理與剖析——訴訟分流制度遭遇困境的原因考察
　　
　　通過對我國公訴階段案件訴訟分流的現狀分析可以看出，該制度無論在立法上還是司法實踐中都沒有發揮其應有的功能和價值，造成這一現象的原因是多方面的，只有找到其中的癥結所在，并加以清除和改造，才能從根本上掃除障礙，為公訴階段訴訟分流制度的順利運行提供保障。
　　
　　(一)觀念因素
　　雖然寬嚴相濟刑事司法政策已經從學者的一家之言發展為滲透于正式的規范性文件之中，但長期以來形成的以“嚴打”為核心的刑事價值觀念卻潛移默化地影響了從立法到司法的方方面面，重刑主義和有罪必罰無論在立法上還是司法上都具有廣闊的市場。這種形勢政策的誤區，就是把刑事法制度的功能實質上定位在“懲罰”上。而忘記了刑事法的終極目的本來在于實現最佳的社會控制。
　　以重刑主義和有罪必罰為中心的背后，其實是一種理想主義的追訴觀念，即相信任何犯罪都能夠而且也都應該被納入嚴格的追訴體系之中。一方面，從價值取向(價值觀)上，是將懲罰作為當然的、甚至唯一的正當渠道，認為通過刑罰這一傳統而古老的手段就可以實現對犯罪的有效控制。另一方面，從認識能力(事實觀)上，則把可知論作為出發點，斷定一切事實終將能夠為人類查明，并以此要求辦案人員。所以，在具體的程序設計中，都體現了這一理想主義的傾向。立法對社會控制的絕對主義、理想主義的追求，并沒有轉化為實踐中整齊劃一、井然有序的刑事法秩序。反而卻使得整個刑事司法系統喪失了應對犯罪問題的基本能力。
　　
　　(二)制度因素
　　刑事追訴慣性前沖的情況，在很大程度上是由于執法人員的業績衡量制度所決定的，追求打擊犯罪的種種數據的考核機制，必然促使執法人員面對犯罪時執著地傾向于追訴。
　　如果說立法嚴格限制酌定不起訴的條件，目的是為了防止檢察機關濫用自由裁量權具有一定的合理性，那么司法實踐中人為地設置酌定不起訴的適用率，既不符合懲辦與寬大相結合的刑事政策。也造成國家司法資源的浪費，結果造成酌定不起訴的案件幾乎不存在，直接導致法律的此項規定形同虛設。另外，所謂的“精密司法”片面追求起訴率、有罪率和勝訴率，視不起訴為敗訴。也影響了酌定不起訴的實施。
　　檢察機關內部現行的考績制度在某種程度上說帶有濃厚的行政化色彩。片面強調犯罪追訴、尤其是追訴的業務量。在這種種量化考績指標的引導下。凡是進入刑事程序之中的案子。辦案人員已經付出了一定的工作量，若要其將案件分流出程序是不符合其實際利益的，因此，即使案件追訴之后意義不大，執法人員也習慣于積極追訴。在這個意義上。不合理的考績制度，充當了法律人與法律之間的隔離墻。量化考核、錯案追究等各種考績制度，構成了一個整體上的、使檢察機關遠離法律的制度網絡。個人不是作為法律的單純實踐者，去忠誠地致力于刑事法規范的實現，而是在執法過程中過多地受到自身考績標準、業務衡量的干擾，從而影響到了其對刑事法規范本身的忠實履行。
　　
　　(三)利益因素
　　嚴格的說，這是制度因素造就的副產品。現行制度中存在著太多驅動檢察官去追訴的利益因素。打擊犯罪在實踐中是不容否認的主流意識，一切獎懲制度都是鼓勵檢察官去追訴犯罪、限制檢察官去分流案件的。相對于多辦案件、追訴成功會受的獎勵，撤銷案件、不起訴案件則會對檢察官帶來不利影響。
　　任何一個執法人員一尤其是在中國法律職業保障不盡人意情況下的執法人員，都首先是一個理性的人，懷有對其自身現實利益的忠誠眷顧。這是一個無可否認也無可厚非的事實。承認了這一事實，我們可以說，在刑事訴訟法執行過程中，真正具有規范效力、影響執法者行為選擇的，其實并不是單純的刑事訴訟法本身，而是雜合了執法人員的個人利益因素的復雜的“實在法”。所以，刑事訴訟法的規范，再加上檢察機關內部的考績制度，才是實踐中真正支配著執法者行為選擇的實在法。
　　當考績制度設計得很合理，能夠使執法者的利益和法律規范相互和諧時，刑事法的執行就是很順暢的。反之，當二者相互沖突、打架的時候。程序規范與考績制度就結合而成一個內部矛盾不安的不和諧體。此時，執法者執行的往往就不是純法律，而是混合進了利益。正如前面提到的，對于酌定不起訴的嚴格限制甚至是無端設置的比例要求，不僅關系到部門和集體的考核分數，也與承辦案件的個人考核息息相關，如此一來，想讓從事司法實踐的檢察人員完全擺脫該比例目標，僅僅依據刑事訴訟法的規定決定是否適用酌定不起訴制度，是多么的不切實際。
　　
　　三、構想與完善——公訴階段訴訟分流制度的本土化出路探尋
　　
　　在我國目前的刑事訴訟法及相關司法解釋中，有一些規定已經體現了訴訟分流的內在精神。然而，與其他一些國家相比，我國目前的公訴階段訴訟分流制度還很不健全，在具體制度的設計上也還有許多不合理之處。亟待完善。如何能讓訴訟分流這顆域外法的種子在我國的司法沃土上開花結果，完成本土化蛻變，是我們急需解決的司法難題，筆者擬就此進行一些簡要分析。
　　
　　(一)我國公訴階段訴訟分流制度的內容設定
　　1.酌定不起訴制度的革新。首先，對酌定不起訴適用的范圍作適當擴大。筆者認為，可以考慮將酌定不起訴的適用范圍確定于以下案件：其一。情節較輕的案件。這是對現行“情節輕微”的適當突破。所謂“情節較輕”，可以掌握在依法可能判處五年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金的案件。其二。依照刑法不需要判處或者免除刑罰的案件。現行刑事訴訟法將犯罪情節與“依照刑法不需要判處或者免除刑罰”作為并列條件，過于苛刻，筆者認為，可以將兩者由并列條件改為選擇條件，只要具備其中之一即可適用酌定不起訴。其三，根據公共利益的需要可以免除刑罰的案件。實際上。我國法學理論界在研究中對于公共利益衡量的精神一直都是予以認同的，有學者更是將公共利益原則作為我國公訴的一項基本的刑事政策。而且，在司法實踐中。檢察官在對某一案件決定是否酌定不起訴時實際上也或多或少地會考慮公共利益的因素。因此，可以考慮在酌定不起訴制度中增加對公共利益因素的衡量，對于根據公共利益考慮可以免除刑罰的案件，可以不起訴。
　　其次。簡化酌定不起訴的適用程序。一般來說。酌定不起訴在由承辦的檢察人員提出意見后，報主管檢察長審批即可。實行主訴檢察官的檢察機關，在條件成熟時還可以將酌定不起訴的權利適當下放給主訴檢察官。對于確屬重大、疑難的案件，才報檢察委員會討論。通過這樣的適用程序，可以有效地提高酌定不起訴的工作效率，充分發揮酌定不起訴的訴訟分流功能。同時，為了保證酌定不起訴的質量，排解被不起訴人和被害人的抵觸情緒，還可以考慮將協商因素引入酌定不起訴的適用程序之中，由檢察機關、犯罪嫌疑人及其辯護人、被害人及其代理人進行協商，在就犯罪嫌疑人主動承認罪行、正式賠禮道歉、對被害人進行充分賠償和接受非刑罰處理等事項達成一致以后，再由檢察機關作出酌定不起訴的決定。
　　再次，改革現行的有關酌定不起訴制度的考核評價體系。從觀念上全面貫徹“寬嚴相濟”的刑事司法政策，理性地看待單一的刑罰和刑事追訴的功能，擺脫報應刑觀念的束縛，注重刑事法的合目的性，將區別對待、坦白從寬等刑事政策真正地付諸實踐，并把刑事追訴個別化、輕緩化、社會化的觀念作為刑事政策的主導思想。付諸于實踐中的就是取消人為設置的酌定不起訴適用比例標準，將單純注重統計結果的“數字化司法”轉變為更加注重人權保護、和諧社會的構建、節約司法資源、提高訴訟效率、犯罪者回歸社會和修復犯罪做造成的傷害等為代表的“效果型司法”。
　　2.暫緩起訴制度的確立。筆者認為，在我國確立緩訴制度，需要考慮以下幾個方面：一是適用緩訴制度的條件。對此，可以參照《人民檢察院刑事訴訟規則》第293條，并結合其他國家的作法，規定如果犯罪嫌疑人愿意向設害人賠禮道歉、賠償犯罪行為造成的損失、提供一定的公益服務或作一定的公益給付的，人民檢察院可以作暫緩起訴處理。二是適用緩訴制度的案件范圍。由于緩訴制度以要求犯罪人履行相應義務為前提，有一定的強制性，并在一定程度上具備改造罪犯的作用。因而，其適用的案件范圍可以比照酌定不起訴，適當放寬。三是規定檢察院對嫌疑人的最終處理。即如果嫌疑人按照法律規定嚴格履行相關義務的，人民檢察院應當作不起訴決定；如果嫌疑人同意履行義務。事后不履行或不能完全履行相關義務的。人民檢察院可以向人民法院提起公訴。
　　3.未成年人犯罪的特殊關懷。建議檢察機關內部設置專門處理未成年人分流案件的一個機構，目的是快速高效地解決未成年人年犯罪。雖然未成年人犯罪同樣危害社會，但對其進行教育和挽救非常重要，對未成年人的教育和挽救，較之對成年犯罪人的教育更具有有利的因素。所以，刑事法律對犯罪的未成年人除在實體法的適用上有區別對待的規定外，在程序方面也有區別對待的規定，形成對未成年人犯罪處理的特別程序。建議檢察機關與家長、學校進行三方聯合。貫徹“教育為主，懲罰為輔”的原則，以改造矯正為目的，宣傳教化為手段，用最理想的方式處理未成年人犯罪。同時，應該責以家長管教的義務和學校監督的責任，以早日重塑未成年人正確的世界觀和人生觀。英國對于青少年犯罪采用修復性司法作為起訴的替代措施，值得我們借鑒。
　　4.分流后的處理方法。關于分流之后的處理方法，可以根據個案的情況，或者是不附加條件地放棄對犯罪人的追訴，或者是采取替代性的措施、要求犯罪人完成附加的義務。關于替代性措施，一般包括社區服務、損害賠償、協商和解、賠禮道歉等方式。
　　分流本身不是目的，對刑事程序而言，其本身只具有減少案件數量、減輕司法負擔的效用。在分流的同時，亦應結合犯罪嫌疑人的具體情況，由分流的機關裁量決定，是否作出相應的附帶處分。在日本法中，對嫌疑人在作出不起訴時即有“告知更生保護程序”等附帶處分措施。在因起訴猶豫而不起訴的情況下，檢察官不只停留在單純使嫌疑人免遭刑事追訴這種消極處分上，作為運用起訴便宜主義的一種方式。還必須在刑事政策上給予細致、積極的考慮。采取一些事實上的措施：如給予嫌疑人適當的訓誡或讓其提出更生誓約書：讓親屬、雇主等將嫌疑人領回并讓其答應承擔今后的善導監督：在適當的范圍內說服關系人賠償被害人并與被害人和解，對無家可歸或沒有職業的人聯系住宿設施或就職場所等。這些措施對于我國訴訟分流后的處理具有極大的借鑒作用，以此為藍本，設計出一套由做出分流決定的檢察機關牽頭，與被分流人員的親屬、單位、社區相配合，共同監督分流人員的矯正行為，進而達到分流目的的完善制度。
　　
　　(二)我國公訴階段訴訟分流制度的權利結構
　　1.程序選擇權。我們這里強調的是犯罪嫌疑人對訴訟分流的選擇權，犯罪嫌疑人進入分流程序必須是自愿的、非強迫的。當犯罪嫌疑人明智理性地了解自己行為的后果并作出選擇時，我們就認為在此“人”的權利得到了尊重。誠然。訴訟為被告人的權利提供了相對嚴密的程序保障和周到的權利保護，但是正義的實現伴隨著冗長的周期、龐大的費用，以及由此帶來的社會壓力、心理負擔等負效應。而分流也有其自身的優勢，司法功能的不充分介入，可能會使權利保障不到位，但其寬松、高效的處理方式也樂于為當事人接受。當事人的理性選擇至關重要，一旦選擇了。就表明其接受了優點，同時也容忍了缺點。因此，筆者建議我國在設置公訴階段訴訟分流機制時，賦予犯罪嫌疑人程序選擇權是首要之義。
　　2.獲得律師幫助權。獲得律師幫助是保障辯護權最有效的方式。在審前程序中，犯罪嫌疑人自行辯護具有很大的局限性：首先是他們一般都缺乏專門的法律知識和素養，往往缺乏能力來展開具有說服力的辯論；其次，犯罪嫌疑人本人是直接的利害關系人，往往只能站在自己的立場上來對待訴訟，并經常由于恐懼、絕望、憤怒等心理，很難清醒理智地就其被控犯罪事實進行防御。而律師辯護恰恰可以彌補上述這些缺點。為了保障高度技術化、專門化的刑事程序得以順利進行，熟悉法律并有實務經驗的專家進行參與就成為必要。建議在公訴階段的訴訟分流中。確保犯罪嫌疑人的律師幫助權，特別是法律援助制度在分流階段的延伸，這對于人權保障、程序理性都非常重要。
　　3.知悉權。建立證據展示制度已在訴訟法學界基本達成共識，而展示的時間大部分學者都認為在審查起訴階段就可以開始。訴訟分流是檢察機關的裁量結果，所以分流之前的證據展示與目前學界討論的是一回事，在此我們不再贅述。因此，筆者建議不妨設置一個“起訴前會議”程序，在這個會議上。檢察官與辯護律師可以就非刑罰處置的適當性進行討論。這種做法將使受惠的辯護律師或當事人有不止一次的機會與檢察官討論案件，并從這種交流中受益，同時也為雙方進行有用信息的交流提供了一個自然的場合，以便雙方決定是否在處理方式上達成一致，
　　4.要求聽證權。實際上，聽證作為正當程序的程序性規定是普遍要求的。當一項決定足以影響當事人的實質利益，當事人就有權就這項決定要求中立第三方的聽證，以求雙方能夠通過對質和質證，使問題得到公正的處理。賦予犯罪嫌疑人要求聽證的權利，也是對檢察官中止分流決定的一種程序制約，防止擅斷專行和暗箱操作。使正義在“陽光”下得以實現。
　　
　　(三)我國公訴階段建立訴訟分流制度的監督體系
　　對起訴環節訴訟分流的監督，可分為內部監督和外部監督。就我國目前對檢察機關的監督來看，筆者認為應規范內部監督，改革并完善外部監督。對于內部監督。檢察機關內部有辦案紀律的約束，有《人民檢察辦案實施細則》的規范，還有實踐中這樣那樣的規定，加在一起時內部監督多過嚴，束縛了辦案人員的手腳，反而阻礙了自由裁量權的效果的發揮，因筆者認為辦案只需嚴格遵守辦案紀律，嚴格依照刑訴法和《人民檢察院辦案實施細則》的相關規定，應取消人為設置的限制。最大程度發揮自由裁量權。
　　筆者認為對檢察機關訴訟分流進行外部監督是必要的，在現有的監督體制基礎上，應重點從以下兩個方面尋求新的突破。
　　1.完善人民監督員的監督。筆者認為應借鑒日本的檢察審查會制度，在人民監督員制度的基礎上成立人民監督委員會。成員由人大代表、政協委員和社區居民推選的民意人士組成，當請求人不服不起訴決定處分時，根據請求人的申請。人民監督委員會可以要求檢察機關提出必要的資料以便于審查的進行(監督的案件不再局限于檢察機關的自偵案件，而應擴大到一般刑事案件)，經過審查后，作出“應當起訴”或“不起訴適當”的決議，并以決議書形式送交檢察機關。檢察官經參考決議，認為應當提起公訴時，則啟動起訴程序。不過，該決議不具有法律拘束力，只會給檢察官心理上帶來無形壓力，使其在處理案件時應慎重。
　　2.規范被害人的申訴。對公訴轉自訴，其弊端十分明顯。它對被害人利益的維護效果甚微，同時還使檢察機關的自由裁量權形同虛設。可謂弊大于利。筆者認為，應取消公訴轉自訴制度，僅保留被害人申訴的權利，對不服不起訴決定和暫緩起訴決定處分的，除向檢察機關申訴外，還可向人民監督委員會提出審查不起訴是否適當的申請。
　　
　　責任編輯：周