論農業現代化的法律制度創新

　　【摘要】農業現代化的核心是建立與社會主義市場經濟相契合的現代農業管理體制和運行機制。我國農業現代化的法律制度存在立法資源配置不合理、法律制度供給不足、立法價值和立法理念存在偏差等缺陷。要創新農村產權、農民主體地位、農業市場化、農業現代化宏觀調控以及農業現代化監管法律制度。
　　【關鍵詞】農業現代化 法律制度創新 法律制度缺陷
　　
　　農業現代化與制度創新
　　制度創新對農業現代化的意義。首先，農業現代化的制度是采用現代管理科學、有效指導農業發展的經營管理制度，農業現代化的制度創新能夠有效鞏固現代工業成果，提升科學技術裝備。農業現代化的制度創新將極大推動農村、農業發展的信息化、節約化、資源利用高效化以及農業結構優化等。其次，農業現代化離不開對農民、農村和農業和諧發展的關系的處理，農業現代化制度創新能夠有效推動農村、農民和農業現代化和諧發展，有效推動農業經營規模化、產業化、農村服務社會化，最終推動農村經濟與社會全面進步。第三，從城市與農村、工業與農業的關系上看，農業現代化的制度創新是在科學發展觀指導下進行的農村制度改革，能夠充分拓展農業功能，為農業現代化的階段成果找到載體，從根本上打破城鄉二元結構，促進村落集鎮化、鄉村工業化和城鄉一體化的發展，這也是農業現代化的題中之義。
　　法律制度對農業現代化建設的必要性。盡管多年來中國政府以各種形式的文件強調“三農”問題的重要性并對農業、農村和農民的問題頻繁作出指示，但是這始終只停留在政策的層面，并未上升到系統的法律制度的高度上來。法律制度是對國家政策的具體化、規范化和系統化，以國家強制力為依撐，將農業現代化的激勵機制、動力機制、保障機制和約束機制以穩定、連續的法律制度固定下來，是確保農業現代化建設穩定、健康與可持續發展的重要保障。
　　首先，農業現代化建設的性質和方向決定了必須由法律制度對其進行保障。在農業現代化的建設過程當中，始終需要將農民、將社會的利益擺在首位，把對農民權益的保障作為制定和實施國家政策的根本要點，切實保障農民的主體地位，這需要法律制度以其固有的穩定、權威的特性予以保障；其次，農民對于農業現代化利益的分享需要法律制度的維護。只有在法律制度上明確了農民作為主體在現代化過程中的地位和權益，當該地位和權益遭到侵犯，廣大農民才能利用法律的武器維護自己的法律地位和法律權益，獲得法律上的救濟。第三，農業現代化建設過程中各項措施的實施需要依法進行。實體正義與程序正義并重是農業現代化建設在法治意義上的題中之義。只有從實體和程序上明確農業現代化建設各個利益主體的權利、義務和職責，才能確保分工明確、責任到位，保障農業現代化建設的順利進行。
　　農業現代化的法律制度缺陷
　　立法資源配置不合理。與工商和社會其他階層相比，國家對農民權益、農村領域和農業部分的關注力度和立法資源配給明顯不足。以《選舉法》為例，對農業現代化建設仍然存在階段性不足，主要表現在農民代表人數相對偏少。目前一些地方人大代表中呈現“兩多”現象：領導干部多，“社會精英”多。相比之下，一線的工人、農民代表較少。這不利于廣大農民通過人大代表反映農村基層民意，不利于加強人大代表與其所代表的選民之間的聯系。這種情況的存在和延續更加不利于將農民的意志反映在立法資源當中。①
　　法律制度供給不足。從當前我國社會主義法制建設的情況來看，國家對于農業現代化建設的法律制度供給嚴重不足。首先，從我國當前的司法實踐來看，可適用于農業現代化建設的法律規范過于原則，缺乏切實可操作性，甚至許多法規直接是國家農村政策的翻版，完全喪失了法律規范性文件相對于國家政策的獨立性和法律的本質屬性，直接導致農民和農村的發展權益受到侵害而無法得到有效救濟，龐大的農村領域和廣大農民，儼然成為法律治理的“荒漠”。法律制度供給的不足進一步加劇了城鄉發展的不平等，背離了建設社會主義法治國家的根本原則和要求，為農業現代化建設設置了實質性障礙。其次，法律制度供給不足在農業現代化建設中還主要表現在，農村地區和廣大農民階層對現代化建設的法律需求龐大卻無法得到滿足。大量應當由法律規范進行調整的社會關系缺乏相應的法律制度安排，眾多對農業現代化建設具有重大意義的法律規范遲遲無法出臺，例如《財政支農法》、《集體土地征收法》、《城鄉協調發展法》、《農村發展促進法》等等。
　　立法價值和立法理念存在偏差。農業現代化，要求立法價值和立法理念進行現代化轉變。“法律之概念，謂‘法律為何者’，法律之理念謂‘法律應如何’。”②立法理念的重要內容之一即是社會變遷與法律發展之間的關系。“以人為本”、“全面發展”與“注重效率”是立法理念與價值對人本主義的最直接體現。而現行的法律制度受長久以來城鄉二元價值觀念的影響在立法價值和立法理念上均不同程度的存在取向上的偏差，不利于農民權益的保護和農村的整體發展。
　　城鄉二元結構是以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。城鄉二元遂成為中國社會立法價值和立法理念的主要取向。這樣的立法取向人為割裂了社會主體之間存在的必然聯系，忽視了農民在社會發展中的弱勢地位，以對農民切身利益和農村整體發展的犧牲換取城鎮經濟的高速發展。在上述觀念的引導下，農村發展中的許多問題成為了立法空白地帶，失去了法律的規制和制約。盡管國家對農村教育、基礎設施、醫療、社會保障等方面的公共財政支出逐年加大，但是，一方面財政投入絕對量的加大無法從根本上改變財政支農比例的偏小，另一方面，缺乏法律制度的規制，財政支農缺乏有力保障，任意性大。國家在農村土地制度、農民戶籍管理制度、礦產資源管理制度、生態補償制度等方面實施的仍然是城市優先發展的政策，剝奪了廣大農民尋求公平發展的機會。
　　農業現代化的法律制度創新
　　農村產權法律制度創新。農村產權制度主要表現在對農用土地承包權的法律規制之上。盡管當前《物權法》已經以法律的形式賦予農用土地承包權以物權性質，但是農民土地使用權的長期穩定性和保障性仍然時刻遭遇工業化、城鎮化進程中國家權力的威脅，其自由轉讓、抵押、入股、出租的權利仍然受到方方面面的禁止和限制。對于農民私有或者集體所有的房產上市交易或抵押，也存在法律制度的障礙。從根本上講，農村土地問題是由我國長期以來奉行的土地政策所形成的，但是雙軌制的土地運行機制顯然已經在農業現代化的道路上顯現出越來越明顯的弊端，因此，法律制度創新首先應當將焦點關注于此。
　　農民主體地位法律制度創新。農民主體身份的保障主要表現在生存權的社會保障法律制度與發展權的戶籍法律制度之中。面對當前社會保障面覆蓋范圍狹窄的狀況，筆者認為需要統一社會保障立法，依法確立農民與市民平等的社會保障地位，建立健全完善的涵蓋醫療、養老和失業保險在內的社會保障體系。另一方面，目前，全國正逐步推進戶籍改革試點工作，需要法律制度以規范性文件的方式最終消除城鄉居民間的戶口限制，消除彼此間的身份障礙，給予農民遷徙權和自由居住權以及公民間的平等待遇，保障以農民工為代表的廣大農民的發展權。
　　農業市場化法律制度創新。誠如前文所述，市場化是農業現代化的重要特征，因此農產品（流通）市場化以及農業融資（農村金融）市場化成為題中之義。市場化必然要求資金融通的社會整體性。建設現代化的農村金融制度體系要求在法律上對我國農業銀行、農業發展銀行和農村信用社的功能重新定位，從法律上對我國農業現代化建設貸款門檻條件的降低以及貸款利率的優惠政策予以確認。現階段，農村信用社普遍存在諸如所有權不清晰、管理水平較低、法人治理結構不完善等問題，均需要通過法律制度的改革和創新對其進行解決。
　　農業現代化宏觀調控法律制度創新。財政支農、加大公共財政轉移支付力度在中國社會總是以中央政策的名義下發，政府政策本身即具有宏觀性、變動性和難以操作的特點。為了形成和鞏固農業現代化建設資金穩定的良性增長機制，需要盡快填補公共財政支農的法律制度空白，方能對財政支農資金的使用和管理嚴格控制，以法律的制裁確保財政資金的合法使用。
　　農業現代化監管法律制度創新。村民自治制度、鄉鎮政權行政制度以及法律訴訟程序與機制等法律制度是農業現代化建設的法律內控機制。因此，農業現代化法律監管制度改革和創新的任務一方面包括完善村民自治的領導方式、充分發揚民主、健全各項農村工作制度、嚴格依法辦事，另一方面也包括進一步轉變鄉鎮政府職能，建立現代化的新型鄉鎮政府。當然農業現代化建設的依法進行，也要求創新現行的訴訟程序和運行機制，完善人民調解等非訴訟機制，完善簡易程序和司法援助制度，加大對司法領域的監督力度。（作者為西南政法大學經濟法學院博士研究生）
　　
　　注釋
　　①http://news.xinhuanet.com/politics/2008-04/02/content_7901501.htm.
　　②史尚寬：“法律之理念與經驗主義法學之綜合”，載刁榮華主編：《中西法律思想論集》，臺灣漢林出版社，1984年。轉載于，陳貴民：《現代行政法的基本理念》，濟南：山東人民出版社，2004年。