試論公權力守法的理由

　　【摘要】哈耶克認為政府的主要職能應該是實施正當行為規則即內部規則，在實施外部規則時要受到正當行為規則的制約和限制。當今中國的公權力守法應主要表現為實施正當行為規則即立法的法律，在實施強制的法律時更應該受到立法的法律的限制，使之有利于保障個人權利的實現和促進社會的文明與進步。
　　【關鍵詞】公權力守法 哈耶克自由主義 限權 正當行為規則
　　
　　哈耶克自由主義思想體系的知識論基礎
　　哈耶克最早提出自生自發秩序的觀念其實是為了解決一個具體的經濟學難題，即為了“解釋整個經濟活動的秩序是如何實現的：這個過程運用了大量的知識，但這些知識并不是集中在任何單個人腦中的知識，而僅僅是作為不計其數的不同的個人的分立的知識而存在的”①，即“知識分工”的概念。哈耶克基于“知識分工”的理念，指出人必然處于“無知”的狀態。雖然隨著人類社會知識存量的增加，個人可以學到更多的知識，但個人所知道的知識與社會總知識量相比仍是微乎其微，個人仍是“無知”的。人類不可能僅由一些“精英”來合理設計人類的各項制度，雖然它們都是人類行動的結果，這為哈耶克后來的法治理論奠定了基礎。然而“知識分工”的理念僅僅是哈耶克思想體系的出發點，離哈耶克的自由主義思想體系的完整建立及提出“自生自發秩序”理念還有一段路要走。
　　哈耶克的“自由”
　　哈耶克是從最原始的意義上來定義“自由”的，即“強制在社會中被減至最小可能之限度”。②他認為，自由所意指的是一種生活于社會中的人可能希望盡力趨近但卻很難期望完全實現的狀態。并且，“自由”僅指人與他人之間的關系，對自由的侵犯亦僅來自人的強制。因此，自由政策的使命就必須是將強制或其惡果減至最小限度。③所謂強制，在哈耶克這里是“意指一人的環境或情境為他人所控制，以至于為了避免所謂的更大的危害，他被迫不能按自己的一貫的計劃行事。除了選擇他人強設于他的所謂較小危害之情境以外，他既不能運用他自己的智識或知識，亦不能遵循他自己的目標及信念”。④
　　對于自由的重要性，則是哈耶克從提出知識論階段就已認識到的。文明的進步、社會的發展是知識在時間和空間上的傳遞，只有通過增加人類的知識總量，文明進步、社會發展才可能變成現實。要為這些我們不知道或很少知道的領域提供空間，自由必不可少。
　　哈耶克自由主義核心的提出
　　哈耶克認為，“正像自由主義同其他任何不受限制的統治不相容一樣，它同不受限制的民主也是不相容的。它的前提是，遵守某些或被明文載于憲法、或被普遍輿論所接受的原則，對立法權進行有效的規范，以此對權力——即便是多數人的權力——加以限制?！雹?br/>　　由于“無限民主”的致命缺陷是會導致無限權力，在哈耶克看來，最能有效地防止無限權力的方式是法治。這里哈耶克所謂的法治的法，并非實證法學派所說的法，而是保障個人權利與自由的法律規則體系。那么公權力守法究竟是怎樣一種形態呢？哈耶克隨后說到，“法治本身是一種絕不同于立法者所制定之法律那種意義上的法，而是一種應當意義上的法律規則”⑥，哈耶克當時稱之為“元法律規則”，實際上即他后來在《法律、立法與自由》中重點論述的正當行為規則。因此，公權力守法的形態應是哈耶克最重要的法治觀點，即政府與立法機構的權力行使必須受到最一般的法律原則，也就是他后來所說的正當行為規則的限制。
　　哈耶克在《法律、立法與自由》時期的自由主義法治觀
　　在《法律、立法與自由》中，哈耶克最大的突破是把法律明確分為私法與公法或內部規則與外部規則。顯然，哈耶克的這一區分遠不同于一般的法律分類，甚至不同于大陸法系內的有關私法與公法的劃分，它完全是哈耶克具有獨創性的分類標準，前者指的是自生的法律與立法的法律之區別，后者則是指自由的法律與強制的法律之區別。
　　在《自由秩序原理》一書中，哈耶克的觀點還是秉承了古典自由主義的憲政觀，他集中闡釋了限權和保障，即限制政府以及立法機構的專斷性權力和保障個人的各項基本權利。到《法律、立法與自由》時期，哈耶克則進一步深入分析了政府的行政權力和立法機構的權力應該得到怎樣的限制，政府的主要職能是什么的問題。其中，關于正當行為規則（即內部規則）與組織規則（即外部規則）的演進和區別的解構貫穿始終。在《法律、立法與自由》中，哈耶克認為政府是自發自生秩序形成的。因為自生秩序依賴于每個人的行為和活動，這些為了實現各自的預期而進行的不同的行為活動必然要產生相互之間的合作關系，一種群體性組織的形成勢所難免。哈耶克在《法律、立法與自由》中多次提及，小自一個家庭，大到一個政府，它們都不排除是社會演進中的自生自發的結果，是自生秩序的一個重要的組成部分。對此，哈耶克在談到立法機構對于社會自生秩序的作用時曾經指出，雖然它們與正當行為規則有著重大的區別，但至少它們對于一個整體抽象社會的調適作用仍是必要的，且不說它們也能夠專為實施正義而建立起來，就是為了強制實施正當行為規則的法治目標，也是必不可少的。在我國，即可認為人民代表大會的形成也是自生秩序的結果，但其調整范圍和權力范疇是有限制的。
　　因此，政府形成的制度雖然包含公法意義上的組織規則，但從形成方式上看它是從屬于內部的自由規則的，即遵循的是一種正當行為規則的私法制度。然而，政府這樣的組織一旦產生也就有了自己的政制規則，并且以一個官方立法的組織機構頒布于世。所以政府在行使職權時，既要遵循組織規則實施作為一個政府組織所理應完成的責任和使命，但同時作為一個組織形態又要依照哈耶克的上述理論，更為根本地遵循內部的自由規則。
　　如果一個政府的組織機能整體上遵循正當行為規則，那么這樣的政府應該或能夠干什么呢？這是哈耶克在《法律、立法與自由》一書中所要解決的一個問題。應當指出，哈耶克并不是一個無政府主義者，他并沒有因為主張內部秩序而完全否定外部秩序，在他看來，外部秩序就其自身來說，也具有一定的合理性，它們也是自生社會秩序的一部分，關鍵是外部的政府組織不能擁有絕對的無限權力，哈耶克寫道：“如果民主要達到維護一種自由人組成的社會的目的，那么一個政治機構中的多數就絕對不能擁有‘構成’社會的權力或要求其成員服務于特定目的的權力……政府的任務主要在于下述兩個方面：第一，創建一種個人和群體能夠在其間成功地追求他們各自目的的框架；第二，有時候則可以用它所擁有的強制性權力去提供市場因各種緣故而無法提供的那些服務。這里需要指出的是，政府必須為人們提供這樣一種框架，其間，只要人們不去侵犯其他人所擁有的同樣受到保護的個人領域，那么他們就能夠運用他們的才能和知識去實現他們各自的目的……除非‘不可抗力或敵國’的情勢使人們不得不把臨時性的緊急狀態權力賦予某個權力機構（當然授予這種緊急狀態權力的機構可以隨時收回此項權力），否則任何人都不得擁有實行歧視性強制的權力?！雹咴诠丝磥?，政府自身并不具有作為一個實體的國家目標，而只是作為公共管理機構服務于社會中的個人，是為了讓個人追求他們多元化的需要與預期而存在的一種公共制度。如果硬是要設定一種政府目的的話，這個目的只能有一個，那就是服務于個人的需要，當然個人的需要是一種合法的預期，即服務于個人的多樣化的合法利益。而其中的這個“法”在哈耶克看來是正當行為規則，因為只有維護個人自由與權利的法律，才是真正的正義之法，才是正當行為規則（即內部規則）。關于外部秩序，哈耶克認為，如果政府官員在履行外部規則的法律時，不專斷地使用個人和個人財產服務于政府自己的目的，那么自由將被維持。
　　所以，在哈耶克看來，在《法律、立法與自由》時期，問題的關鍵不是機械地區分公法與私法，而是如何調整好內部規則和外部規則的關系，政府的主要職能是實施正當行為規則即內部規則，在實施外部規則時更應該受到內部規則的限制。
　　結 論
　　哈耶克自由主義的思想體系經歷了一個逐漸成熟直到提出對法律的獨創性理解的過程。哈耶克在區分了自發自生的內部私法規則和外部組織規則之后，最終提出政府的主要職能應該是實施正當行為規則即內部規則，在實施外部規則時要受到正當行為規則的制約和限制。公權力是為維護和增進公益而設的權力。我國政府行政權力和立法權力守法借鑒哈耶克的自由主義法治觀是十分必要的，即當今中國的公權力守法應表現為主要職能是實施正當行為規則即立法的法律，在實施強制的法律時更應該受到立法的法律的限制，使之有利于保障個人權利的實現和促進社會的文明與進步。（作者單位：南京大學法學院）
　　
　　注釋
　　①②③④⑥［英］哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，北京：三聯書店，1997年，第10、3、4～5、16～17、261頁。
　?、荩塾ⅲ莨耍骸督洕?、科學與政治——哈耶克思想精粹》，南京：江蘇人民出版社，2000年，第350頁。
　?、撸塾ⅲ莨耍骸斗伞⒘⒎ㄅc自由》，鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第474頁。