法治政府的思想基礎:懷疑權力

　　【摘要】我國已經確立要建設社會主義市場經濟體制，與此相應的次級制度法治政府建設也在加速。對法治的知識考古說明，法律具有授予國家權力的作用，法治需要對權力的不信任。因此，建設法治政府需要我們轉變以往對權力的認識和態度。懷疑權力的正確使用是監督權力、限制權力的思想基礎。
　　【關鍵詞】法治政府 思想基礎 懷疑權力 限制政府權力
　　
　　溫家寶總理在2004年宣布，爭取10年之內建成法治政府。什么是法治？見仁見智，眾說紛紜。但是，基本的“重疊性共識”應該是：法治本質上是指規則治理。富勒的理想是本文討論的基礎：法治是服從規則治理的事業。在這一前提下，我們著重討論兩個問題：一是為什么要“規則治理”？二是實現規則治理的前提是什么？
　　法治論者對限制政府權力的分析
　　柏拉圖開始是一個堅定的“人治”主義者，在他的《理想國》中，“哲學王”應當做國王，即權力要交到一個深明大義、睿智聰慧的人手中，而且一定要交到這樣的人手中，理想國才能實現。不幸的是，這樣的人無法被甄別，甚者根本不存在。在后來的《法律篇》中，柏拉圖雖然仍堅持認為，理想國是最好的治理方式，但同時不得不承認它無法實現，法律國家是人進行統治的次優選擇。①
　　在人類文明沒有發萌之前，人們生活在什么狀態不是一個經驗上可以證明的事實。“霍布斯叢林”便是其中一種假設?；舨妓拐J為，在沒有國家、沒有法律的時代，人們擁有無限自由，但是卻貧困、殘暴和無恥。長此以往，人們的命運只能是同歸于盡。而事實上人們卻進入了文明狀態，這是因為一個“利維坦”國家的出現，由于不堪于相互蠶食，人們便訂立社會契約，把自已的所有權利無條件地賦予一個比任何單個個人都強大的國家，請求它來保護自己不受同類的侵犯?！袄S坦”國家制定法律、執行法律，人們只能服從法律。我們不能把這種思想看作為“法治”。原因很簡單，此時規則服從國家（國王）的意志。②雖然霍布斯的無限政府替獨裁君主張目，但是如果把它視作一種對無政府狀態的替代選擇，也還是有一定的合理性。問題在于，這種合理性很快就消失了，因為新興的資產階級是不能容忍國王隨意剝奪其權利，尤其是財產權的。
　　洛克也是從人類的史前狀態出發，假定了一種完備無缺的狀態。但是，這種自然狀態有三個缺陷，一是缺少一種確定的、規定了的、眾所周知的法律，二是缺少一個有權依照既定的法律來裁判一切爭執的知名的、公正的裁判者，三是往往缺少權力來支持正確的判決，使它得到應有的執行。③于是，大家相約每人把自己的自由和權利讓出一部分交給一小部分人，組成國家。雖然每個人交出的權利很少，但由于人數眾多，國家的權力也遠遠大于每一個個人。因此，國家實際是“雙刃劍”，一方面它有足夠強大的權力制止紛爭，另一方面，它對個人的威脅高于任何其他個人。所以，理性的個人在交出權利之前，一定會對國家的權力范圍做出明確的界定，也一定會對國家的權力行使規定嚴格的監督程序。這些規定構成法律?？梢姡删哂惺谟鑷覚嗔Φ淖饔茫饕淖饔檬窍拗茋覚嗔ΑＳ捎谠诜梢幎ㄏ碌恼畽嗔Ψ秶怯邢薜?，因此此時政府被稱作有限政府。
　　孟德斯鳩對法治最重要的貢獻是發現了限制政府權力的關鍵不是分權而是制衡。首先，孟德斯鳩引入了一個先驗命題：一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條千古不易的真理，這種濫用一直到權力受到限制時為止。④既然權力容易被濫用，那么控制權力就有了理論和現實的根基，需要做出切實可行的制度設計。孟德斯鳩把權力分成立法、行政、司法三種，而且要求三權制衡，這種以犧牲效率為代價的制度設計是為了防范國家侵犯人們的剩余權利。這種構想被美國的聯邦黨人繼承并發揚光大，成了美國的立國之本，經過兩百多年的發展，這種思想不僅被思想家們所宣傳、而且由于西方世界的巨大成功也被世界大部分國家所接受。
　　從經濟學視野考證限制政府權力的正當性
　　在與重商主義論戰的過程中，亞當·斯密寫出了舉世聞名的《國富論》，斯密指出財富的增加在于市場中每一個追求自己利益的個人。分工是財富增加的直接原因，逐利則是分工的首要動機。在“看不見的手”的指揮下，成千上萬為己逐利的人們不知不覺中創造了巨大的財富。在創造財富的過程中，國家的作用不是干預市場，而是保障這一創造過程的順利進行。因此，亞當·斯密主張“守夜人國家”，與此對應，政治學家鼓吹“管的最少的政府是最好的政府”。實踐中，亞當·斯密的理論獲得了巨大成功。盡管亞當·斯密的直接目的不是限制國家權力，但實際上他的古典經濟學理論剝奪了國家對經濟的控制權，與此相呼應，傳統的民法、行政法誕生了，民法調整市場主體之間的關系，強調意思自治，目的是保障契約自由，行政法用于控制政府管理國家事務的權力，強調依法治理。當然，古典經濟學理論并沒有完全否認國家對經濟的干預，事實上，根本不存在完全自由放任的市場經濟。只不過這種理論認為市場在邏輯上優先于政府，國家的權力界限由法律規定，剩余權利都歸市場。
　　20世紀30年代的經濟大蕭條證明了市場是有缺陷的，信息不對稱、外部性、壟斷、不正當競爭等現象就是其表現。以美國為例，羅斯福的“新政”成為拯救人們于水火的靈丹妙藥，幾百年的法治訓練被現實需要擊垮，法律不再是約束權力的工具，相反，法律變成了政府治理的工具。尤其是以凱恩斯的《貨幣、利息、就業通論》為代表的“凱恩斯主義”主張國家對經濟全面干預，主張用“有形的手”對“無形的手”進行矯正和糾偏。這種觀點的潛在前提是政府比市場更有效，既然市場主張自利忽視公益，那么就需要政府保護公益。政府組成人員必須大公無私、能力超群，凱恩斯顯然意識到這一點，但是他并沒有做出有說服力的論證，而是簡單做出所謂“哈韋路假設”。⑤在這種假設下，懷疑權力不再存在邏輯基礎，政府官員既睿智又高尚，有什么理由懷疑他們會濫用權力？孟德斯鳩精神蕩然無存。這種假設成了現代經濟法的理論基礎，顯而易見，經濟法的立論基礎與所有傳統法律的立論基礎截然不同。經濟法因此成為政府干預經濟的工具，而不再具有控制政府權力的意圖。
　　但是，即使在“凱恩斯主義”大行其道的20世紀40、50年代，對其理論有效性的批判也沒有停止，哈耶克、弗里德曼可以被視作代表人物。他們堅持市場經濟的原則，反對國家對市場的干預，他們雄辯地證明，政府干預并不能糾正市場的缺陷，相反，這種干預只能使情況變得更糟。制度經濟學延續了這種批判傳統。20世紀60、70年代西方世界普遍出現的“滯漲”為制度經濟學的勃興提供了社會基礎。制度經濟學并不全然反對國家對市場的干預，相反，這種理論認為，國家是經濟增長的關鍵因素。國家應該做好自己的分內之事，除了保護性職能外，界定產權與保證契約的有效履行是國家的重要任務。
　　當孟德斯鳩以及其他一些思想家論證法治的合法性時，總是把權力容易濫用作為理所當然的前提。擁有權力的人無一例外地容易濫用權力、抑或只是某些擁有權力的人的道德缺陷導致其濫用權力？道德的改善是可能的嗎？
　　以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學派回答了對權力持有懷疑態度的正當性。首先，他引入了經濟學上著名的“經濟人”假設，即人都是在既有的約束條件下追求自己效用最大化的經濟人。如果把國家視為一套制度、規則，那么，在這種規則下行事的人與在市場規則下行事的人沒有什么兩樣，沒有理由認為人們在政治市場和經濟市場上的行事動機會截然不同。因此，政府官員既不比我們普通人高尚，也不比我們卑劣，他們也要追求自己的利益。如果政府在追求自己的利益（廣義），當其行使權力時我們應當判斷是否符合我們授予其權力的初衷，對權力的授予應當謹慎。其次，雖然布坎南從經驗上對人類道德改善的成果表示懷疑，但他并不否認政府官員中不乏道德高尚之人，也許這種人比例占優。不過盡管如此，布坎南仍然從理論上證明應當限制政府權力。理由之一便是對人的懷疑：“雖然社會中總體上好人多于壞人，但是由于我們無法識別壞人，因此便有必要對所有的人進行懷疑?！钡谌?，制度設計的目的是為了預防最壞的結果發生。懷疑權力并不是懷疑當前擁有權力的人的品質，這是一種理性的人在羅爾斯“無知之幕”中的必然選擇。
　　結 語
　　前述知識考古說明，市場經濟和法治論者殊途同歸，都得出了限制政府權力的結論。這說明，法治和市場經濟是一個硬幣的兩面，因此，要圖謀市場經濟帶來的經濟繁榮又主張“絕對權力”是注定不可能的。因此，經濟體制改革與政治體制改革必然是一個問題的兩個方面。經濟的巨大成功遮蔽了對法治的必要性認識，以至于在法學和經濟學理論界，“聰明人比比皆是，智慧卻日見匱乏?！睂Υ?，我們應當有所警示。（作者單位：新疆財經大學）
　　
　　注釋
　?、伲勖溃軪·博登海默：《法理學、法律哲學與法學方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第11頁。
　?、冢塾ⅲ莼舨妓梗骸独S坦》，黎思復、黎廷弼譯，北京：商務印書館，1997年。
　?、?［英］洛克：《政府論（下篇）》，瞿菊農、葉啟芳譯，北京：商務印書館，1997年，第78~80頁。
　?、埽塾ⅲ菝系滤锅F：《論法的精神》，張雁深譯，西安：陜西人民出版社，2003年，第154頁。
　　⑤白群燕，段平利：《寫給法律人的微觀經濟學》，北京：法律出版社，2004年，第237頁。