論全國人大及其常委會職權(quán)行使之落實

　　【摘要】我國全國人大及其常委會適用憲法的方式主要是立法適用、憲法解釋和憲法監(jiān)督。目前，全國人大及其常委會在憲法適用上還存在一定的不足，究其原因在于全國人大及其常委會工作方式以會議為主，職權(quán)行使存在間斷性，缺乏相應(yīng)的程序法。對此，建議全國人大及其常委會要加強立法力度，增設(shè)憲法委員會。
　　【關(guān)鍵詞】全國人大及其常委會 憲法適用 主體 職權(quán)行使 落實
　　
　　全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）及其全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱為全國人大常委會）的職權(quán)行使是否真正落實，關(guān)系著是否對全國人民履行了應(yīng)履行的職責(zé)，是否符合我國最高國家權(quán)力機關(guān)的稱號。但是，從憲法適用的角度看，全國人大及其常委會在職權(quán)行使的落實上，還存在一定的不足。
　　憲法適用的主體是全國人大及其常委會
　　憲法適用是指特定的國家機關(guān)在憲法得不到貫徹和遵守時，為實現(xiàn)憲法的價值和精神而進行的有目的的活動。就是說，憲法適用的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是憲法的禁止性規(guī)定得不到遵守和對憲法規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生了分歧以及違背憲法的禁止性規(guī)定和不履行憲法設(shè)定義務(wù)而承擔(dān)的憲法上責(zé)任得不到落實的問題。①綜觀世界，各國因其歷史、文化、習(xí)慣等不同，在選擇憲法適用的主體時也有不同。在我國，憲法適用的主體是全國人大及其常務(wù)委員會，這主要基于以下三點理由：
　　這是我國憲法所規(guī)定的內(nèi)容決定的。我國憲法所規(guī)定的內(nèi)容涉及到國家制度和社會制度的基本問題，對這些問題憲法都作了相關(guān)原則、制度上的規(guī)定。而正因為憲法規(guī)定的很多內(nèi)容具有原則性、綱領(lǐng)性、宏觀性的特點，在社會實踐中很難直接發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須要將這些內(nèi)容通過一定的方式進行轉(zhuǎn)化，才能被適用于具體的社會問題和社會矛盾中。全國人大及其常委會是我國的立法機關(guān)，享有制定法律的職權(quán)。在實際操作中，憲法所蘊涵的內(nèi)容都是由全國人大及其常委會以法律的形式予以明確，使其他國家機關(guān)和公民更好地遵守憲法。
　　從憲法賦予全國人大及其常委會的職權(quán)來看。現(xiàn)行憲法對全國人大及其常委會的職權(quán)做了規(guī)定：我國的立法機關(guān)是全國人大及其常委會；全國人大享有修改憲法的權(quán)力；全國人大常委會具有對憲法的解釋權(quán)；全國人大及其常委會都有權(quán)監(jiān)督憲法的實施。這些是全國人大及其常委會是憲法內(nèi)容適用主體最有力的保障和說明。
　　從全國人大及其常委會的地位來看。全國人大是全國人民的代表機關(guān)，代表全國人民行使著國家權(quán)力。其次，全國人大是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)。全國人大通過的法律和決議，中央和地方各級國家機關(guān)都必須遵守。全國人大常委會是全國人大的一個組成部分。由于全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，從這個意義上說，全國人大常委會也是最高國家權(quán)力機關(guān)。因此，全國人大及其常委會對憲法進行解釋和監(jiān)督，更能體現(xiàn)憲法是我國的根本大法地位。
　　全國人大及其常委會對憲法的適用
　　全國人大及其常委會對憲法適用的方式很多。在目前，主要表現(xiàn)為三種方式：立法適用、解釋憲法和監(jiān)督憲法的實施。
　　立法適用是指全國人大及其常委會行使立法權(quán)，依據(jù)憲法，制定法律。這是將憲法的內(nèi)容、原則、概念和精神通過具體的法律規(guī)范進行轉(zhuǎn)化的活動。解釋憲法是指全國人大常委會對憲法所蘊涵的內(nèi)容、原則、概念和精神所作的解釋，具有法的效力。監(jiān)督憲法或說憲法監(jiān)督，包括廣義與狹義兩個方面的含義。廣義上的憲法監(jiān)督是指全國人大及其常委會對國家機關(guān)、工作人員及其全體公民違反憲法的行為給予糾正和必要制裁的專門活動。狹義上的理解是指全國人大及其常委會對立法活動是否合憲進行的審查。
　　全國人大及其常委會對憲法適用的現(xiàn)狀分析
　　立法適用的現(xiàn)狀。我國1982年憲法頒布實施時，法制建設(shè)剛剛起步，而要使憲法得以實施，基礎(chǔ)性的工作就是開展立法，使國家和社會生活的各個方面做到有法可依。在此背景下，全國人大及其常委會大規(guī)模開展立法活動，就成為了適用憲法的主要形式。但是，全國人大及其常委會對憲法內(nèi)容的適用仍然是不充分的。這主要表現(xiàn)為：憲法對公民基本權(quán)利做了不少重要規(guī)定，但這些基本權(quán)利還沒有通過立法的方式予以落實。
　　解釋憲法的現(xiàn)狀。全國人大常委會享有解釋憲法的職權(quán)，通過這一方式來處理國家和社會生活中遇到的有關(guān)重大問題。但到目前為止，全國人大常委會還沒有公開對憲法的原則或者某個條文作專門和具體解釋。憲法頒布至今已20多年，國家和社會生活隨著時代的發(fā)展也發(fā)生了很大變化，憲法要適用于變化了的現(xiàn)實問題，這就需要進行解釋。
　　監(jiān)督憲法的現(xiàn)狀。全國人大及其常委會都享有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，但是到現(xiàn)在，全國人大及其常委會只是對自己制定的法律進行過兩次行憲審查。1990年全國人大對《香港特別行政區(qū)基本法》是否違憲的審查和1993年對《澳門特別行政區(qū)基本法》是否違憲的審查，但這以憲法慣例的形式確立了人大“自己審查自己”的形象。全國人大對上述兩部法律的審查都是以決定的形式作出，這并不是宣告是否違憲的判決書，決定中陳述是否違憲的理由也比較簡單，相對比美國、日本和德國的判決書形式顯得不夠正式，某種程度上反而降低了憲法國家根本法的地位。這實際是使憲法在國家和生活中的具體適用性受到削弱。除外，全國人大及其常委會還沒有對其他的機關(guān)進行過違憲審查，更沒有宣布哪部法律或法條因違憲而無效。
　　從以上我們看到，全國人大及其全國人大常委會在職權(quán)落實上還存在一定的問題，究其原因主要有以下幾點：
　　首先，全國人大及其常委會工作方式的限制。全國人大是按照民主集中制的原則組織起來的最高權(quán)力機關(guān)，它享有決定國家一切重大問題的權(quán)力，既有立法權(quán)、又有監(jiān)督權(quán)。但是，應(yīng)該看到，全國人大開展工作和行使最高國家權(quán)力的方式，是實行一年舉行一次會議的形式，并不是經(jīng)常的工作。全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機構(gòu)，享有監(jiān)督憲法和解釋憲法的職權(quán)。但是同樣地，全國人大常委會還是合議性的機構(gòu)，每兩個月舉行一次例會。而且它的職權(quán)極其廣泛，就對比1982年憲法第六十二條和第六十七條，全國人大享有的職權(quán)是15項，而全國人大常委會是20項。雖然每年展開6次例會，但面臨著目前我國的經(jīng)濟文化等方面的建設(shè)、政治體制改革等任務(wù)都十分繁重，致使全國人大常委會也無法集中精力去顧及憲法解釋和監(jiān)督憲法的實施。
　　其次，全國人大及其常委會職權(quán)行使的不連續(xù)性。職權(quán)的行使應(yīng)是連續(xù)、不間斷的。但由于全國人大及其常委會工作的方式是通過會議的模式，且會議召開時間間隔太長，導(dǎo)致了職權(quán)行使的不連續(xù)性。
　　最后，全國人大及其常委會職權(quán)行使的無程序性。全國人大及其常委會在行使立法權(quán)上還具有程序上的保障，但是對于憲法解釋和憲法監(jiān)督兩個方面，因為缺乏程序卻無法行使這兩項職權(quán)。同時，全國人大的代表都是兼職，且全國人大每年才召開一次。雖然代表法對人大代表在閉會期間的活動的權(quán)利、方式以及與原選舉單位、選民的聯(lián)系作了規(guī)定，但對代表通過什么程序來行使權(quán)力卻沒有具體的規(guī)定。從實踐的情況看，人民代表在閉會期間履行職責(zé)沒有相應(yīng)的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的職權(quán)。這就造成在全國人大及其常委會閉會期間，人大代表難以行使職權(quán)，造成人大閉會期間人大常委會以及人大機關(guān)與人民群眾之間中斷聯(lián)系。這就造成手中職權(quán)的真空狀態(tài)。因此，程序是實現(xiàn)實體的方式、方法和步驟，沒有程序就沒有實體的真正落實。沒有程序的正當(dāng)性，就沒有實體的正當(dāng)性。
　　全國人大及其常委會對憲法適用的職權(quán)落實
　　全國人大及其常委會職權(quán)的真正落實，實際上也就實現(xiàn)了對憲法的真正適用。具體來說，針對憲法適用，全國人大及其常委會在職權(quán)落實上需要作出以下改進：
　　要加強立法的力度、提高立法的質(zhì)量。201