農村產權制度改革的挑戰與對策

　　【摘要】農村產權制度改革面臨諸多限制和挑戰。北京市朝陽區崔各莊鄉在農村產權制度改革試點中，破解了確權難、運營管理難、股東增收缺乏保障、參與主體積極性不高等風險點，取得了可喜成果。我們應從中得到有益借鑒：改革須堅持以人為本，注重與理論研究的有機結合，要及時發現和妥善處理改革中的法律問題和潛在風險。
　　【關鍵詞】農村產權制度改革 挑戰 風險點 破解 法律保障
　　
　　黨的十七大提出了深化農村綜合改革的要求，并首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。近年來，農村產權制度改革在北京的城鄉結合部及郊區農村風生水起。最近出臺的北京市“十二五”規劃提出，在“十二五”期間完成鄉村集體經濟組織的產權制度改革。與大規模深化產權制度改革相對應的是，由于產權制度改革畢竟是探索、創新，也相應地伴隨著一系列的法律問題，面臨諸多現實、歷史和體制的約束與挑戰。如何為產權制度改革提供切實的法律保障，使改革順利推進是改革發展中不能不面對的重要課題。
　　農村產權制度改革的沿革與突破
　　我國農村發展經歷了兩次飛躍，即解放初期的以分田到戶、人民公社為代表的合作化運動，以及改革開放初期的家庭聯產承包經營責任制。而農村產權制度改革恰如“第三次農村發展飛躍”。北京市朝陽區崔各莊鄉黨委書記張樹寶表示，農村產權制度改革歸根結底就是要讓農民得到真正的實惠、為農民長遠幸福生活提供堅實的保障。要結合產業規劃，立足促進集體增收、農民增收、群眾保障，不管通過產權制度改革，還是將來產業園區的發展，要讓群眾對將來的長遠保障心里有底。
　　2007年，北京市朝陽區啟動了崔各莊鄉產權制度改革和鄉級土地股份制改革試點，通過明晰集體經濟產權，整合土地資源和社會資源，實現政社分開和鄉級統籌，解決鄉域規劃與村級核算體制之間的矛盾，保障農村集體經濟組織成員的資產收益權，促進農民共同增收致富，在農村集體經濟產權制度改革方面進行了積極地探索。可喜的是，在產權明晰的基礎上，農村資源、資產得到了有效的激活，結出了碩果。通過改革實踐，探索出了“資產變股權、農民當股東”的產權制度改革模式與新路徑，為新時期農民致富、轉變為“有資產、有自信”的新市民夯實了基礎，有力地推動了城鄉一體化進程。
　　這些成效的深刻背景是，一直以來，中國廣大鄉村集體經濟資產由集體所有。通過產權改革，讓農民成為集體經濟的投資主體、決策主體和經營主體，明晰集體和個人的產權，無疑有助于解決由農村向城市化發展中的各種矛盾，有助于統籌城鄉發展。
　　農村產權制度改革的風險點與體制束縛破解
　　農村產權制度改革作為前無古人的探索、創新，可以說是“農村靜悄悄的第二次革命”，其風險點不少，面臨諸多法律問題，其面臨的體制和歷史束縛更是顯得關隘重重，亟待突破。
　　關于產權制度改革，農民最大的擔心有一點，那就是對自身利益的考量，是否會無“紅”可分，有“紅”不分。這取決于兩個重要的因素：一是產權制度改革之后的資產資源運營能否實現有效激活，能否實現資源配置最優化、股東利益最大化？二是取決于民主管理、財務監督是否到位？如何從法律、制度上避免有“紅”不分，甚至是財務混亂的情況？如何在法律規定設計上突破，實現通過土地入股所形成的承包土地經營權進行抵押融資實現土地的規模化經營？從根本上說，需要建立能代表農民集體獨立履行權利和承擔義務的法律主體，需要培育可以整合農村現有資源，提供組織化、市場化、規模化運作服務的市場主體。從實踐來看，北京市朝陽區崔各莊鄉實施的農村產權制度改革，破解了以下幾個主要法律風險點：
　　破解了農村產權制度改革的第一個風險點：確權難。這關系到《物權法》中的物權法定制度能否得到落實。產權難以明晰，牽涉很多復雜的歷史原因和現實糾葛。關鍵是要在農民自愿、積極作為主體參與的基礎上，遵循民主科學決策程序，依法合情合理，建立協商溝通機制，將歷史問題和現實問題一并解決。在頒證的同時，通過建章立制、制度安排落實《物權法》中的物權法定制度。崔各莊鄉結合地區實際，在廣泛征求意見基礎上，聘請專業律師從法律角度嚴格把關，先后出臺了《集體經濟組織成員身份界定實施意見》、《農村集體經濟組織成員勞動年限統計辦法》、《鄉級土地股份公司組建方案》等12個配套政策，形成較為完善的政策體系。集體經濟組織成員界定和勞齡統計是產權制度改革中最敏感、最易引起爭議的問題。崔各莊鄉結合實際，對存在爭議的鄉內跨村、區內跨鄉、區外人員、戶口遷入本村并交納入社積累的人員，進行了全面摸底，逐一分析，制定專門辦法，化解了潛在矛盾。
　　破解了農村產權制度改革的第二個風險點：資產增值、股東增收。農村產權制度改革的第二個風險點在于無“紅”可分。產權制度改革要讓農民有“紅”可分，藉此提高農民參與改革的積極性和主觀能動性。資源資產股份經濟合作社是實現土地等資源、資產規模化經營的有效途徑，農民既能參與管理又能分享土地紅利。但是也不可避免存在法律風險：如何抵御經營風險集中化，避免農民的失地風險？北京市朝陽區崔各莊鄉農村產權制度改革的重中之重是實現鄉級統籌。通過鄉級統籌，將產權制度改革與區域統籌發展有機結合起來，為農民謀得眼前和長遠利益。目前，崔各莊鄉抓住綠隔政策及城鄉一體化發展機遇，以產業發展帶動經濟社會發展，通過產業結構調整，發展綠色休閑、文化創意、中央居住、高新技術“四大產業板塊”，通過產權制度改革等綜合配套改革的繼續深化，為城鄉一體化奠定體制基礎，以實現創造城市化美好未來的愿景。也就是說，做好城鄉統籌，加強新型農村集體經濟組織的內部管理和外部監督，理順收益分配關系，建立健全激勵與約束機制，確保資產增值、股東增收，是撬動產權制度改革的關鍵杠桿。
　　破解了農村產權制度改革的第三個風險點：運營管理。在實踐中，運營不到位、管理不到位，都將成為產權制度改革的瓶頸。2004年，崔各莊鄉在朝陽區率先實施財務代記帳制度，控制了村級財務管理上的漏洞和不合理開支。產權制度改革與財務代記帳制度緊密有機結合，有效地推進了產權制度改革的順利進行。在運營方面，則探索增強整合各種市場、資源、人才要素的廣度、深度，創新集體資源整合、資產運營方式，實現從瓦片經濟向資源資產經濟的深層次轉型。在農民宅基地租賃組織化運營方面探索出何各莊村“以房管人、以業控人、以業養人”的發展模式，被北京市委書記劉淇譽為“何各莊模式”，“以業控人”也已成為北京市加強人口調控的重要思路；探索了草場地文化產業組織化經營模式，探索建立民宅托管運營機制。從北京市全局層面上，面對當前急需加強的新型鄉村集體經濟組織的管理經營水平，北京下一步將建立人才引進機制，吸收大學生村官，招聘職業經理人和專業人才服務新農村發展。
　　破解了產權制度改革的第四個風險點：實施、參與主體的積極性。一些地方改革中存在的不足，存在的根本體制問題是政社不分。這關系到農村基層治理結構完善問題。如何通過改革建立新型基層治理制度機制，引領發展？如何完善股份合作制的管理模式和決策機制？這些都是農村產權制度改革面臨的重要法律問題。北京市朝陽區崔各莊鄉通過健全社員代表大會制度，全體社員民主投票選舉產生社員代表，通過了鄉級土地股份公司組建方案以及股份經濟合作社或股份制企業章程等配套文件，確保試點工作在法律框架內穩妥推進。以建立新型的股份經濟合作社為突破口，在實踐中有效地破解了主體虛設、經濟與行政權力融為一體的弊端，完善了農村基層治理結構。以“兩委一社”、創新黨建機制等創新辦法有力地推動了農村治理結構的變革。同時，為破解體制束縛，崔各莊鄉啟動了社會管理體制改革，進行“村改居”試點，探索社區化管理，促進農民向新市民轉變，促進農民向職工轉變。針對改革中主體之間的不同利益訴求，建立規章制度、鄉規民約，建立完善解決社會矛盾新機制。
　　與崔各莊鄉產權制度改革成功試點形成對比的是，產權制度改革在一些地方也出現過不少曲折與反復。在北京的郊區，也曾出現產權制度改革雖改而難以進行下去的情況。在全國其他一些地方，曾發生農民群體要求退股事件。這與農民看不到產權制度改革的前景、缺乏法律保障等因素有很大關系。農民真正得到收益、新型集體經濟切實得到發展，是產權制度改革應堅持的原則和根本。
　　加強農村產權制度改革中的法律保障
　　以農村產權制度改革為突破口，推進城鄉統籌發展配套改革，必然涉及大量法律問題。北京市朝陽區崔各莊鄉通過創新體制機制，妥善解決改革中關系農民切身利益、集體經濟長遠發展的諸多深層次矛盾和問題，為改革提供了堅實的保障，積極探索了集體經濟的有效實現形式，堅持以人為本，切實地實現、維護、發展了最廣大農民的根本利益。
　　農村產權制度改革不僅僅是經濟問題，還是政治和法律問題，更是一項前無古人的復雜的系統性工程。這就需要廣大改革的主體和參與者以科學發展觀為指導，堅持以人為本，理論研究與改革實踐有機結合，及時發現和妥善處理改革中的法律問題和潛在風險，積極探索創新，為探索城鄉一體化新路徑奠定堅實的體制基礎。（作者分別為新疆警官高等專科學校法律系講師；中國世界民族文化交流促進會理事）