行政公益訴訟制度完善之策

　　【摘要】行政公益訴訟制度對維護國家和社會公共利益有重要意義。我國行政公益訴訟實踐中，對訴訟原告范圍的界定不夠科學，通過對國外行政公益訴訟成熟經驗的借鑒，提出完善我國行政公益訴訟制度，應拓寬行政公益訴訟的起訴資格，并確立檢察機關在行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色等。
　　【關鍵詞】行政公益訴訟 制度建設 社會公共利益 公益訴訟主體資格 公訴人
　　
　　行政公益訴訟的被訴行為往往是侵害或危及國家和社會公共利益，一般并不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統的行政訴訟手段即可處理；而在行政公益訴訟的場合，原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。行政公益訴訟在日、美的發展最為成熟，概念界定也較清晰。
　　日本在其《行政案件訴訟法》第五條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。按照該條規定，民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第九十五條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。①
　　國內外有關行政公益訴訟原告的規定
　　為了防止行政機關的違法行為或不作為危害社會公共利益，公民可以通過司法手段監督行政行為，維護社會公益。傳統行政訴訟的原告是指與本案有直接利害關系資格的申訴人，②而行政公益訴訟的原告與之不同，是指為維護國家利益或社會公共利益提起申訴的個人或組織。誰最適宜成為公益訴訟的原告？如前所述，只要法律有明確規定，任何人都可以成為公益訴訟的原告提起訴訟。但是，從訴訟經濟和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應當相對固定和統一。從有些國家的經驗來看，允許檢察機關代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團體、協會以及自治組織提起訴訟。
　　國外立法及規定。行政公益訴訟究竟應該由哪些主體來提起？西方國家通行的做法有這樣幾種：一是一般民眾，二是一般組織或團體，三是檢察總長。我國可以兼采三種作法，并根據我國的情況進行適當的改造。首先，我們可以借鑒日本的民眾訴訟作法，通過立法規定任何公民均可以選舉人的資格或其他與自己的法律利益無關的資格來提起行政公益訴訟；其次，我們可以借鑒意大利團體訴訟的做法，允許一般組織或團體就涉及到公共利益的違法行政行為或不作為提起訴訟；第三，可以適當吸收美國和英國的私人檢察總長理論的合理因素，根據我國檢察機關的特色，規定可由檢察機關提起行政公益訴訟。
　　建立行政公益訴訟制度的意義。在當代中國司法實踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關系人或相對人。由于在我國現行的行政訴訟制度框架內還沒有明確關于公民能夠提起行政公益訴訟的規定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。
　　對于一般意義上的行政訴訟，原告若與案件沒有直接的利害關系依法則不可以起訴，這是防止濫訴原則的必然結果。可是，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時，在有關國家機關既不追究責任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時，在現行法律框架內，可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據和現實依據是什么？有哪些因素阻礙中國建立這種訴訟制度，如何根據中國的社會需求、文化傳統、實際國情推進我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，這些問題都是討論行政訴訟原告擴大的意義所在。
　　行政公益訴訟原告的一般特征
　　淺析行政公益訴訟原告的概念我們不難得出，相對于私益訴訟而言，行政公益訴訟原告具有如下特征：從目的上看，行政公益訴訟的原告提起申訴的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關系，這是最為本質的特征。而私益訴訟的原告必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，其訴訟目的是為了維護個人、法人或其他組織自身的合法權益。從范圍上看，雖然現行的行政訴訟法未承認無直接利害關系的原告能夠提起行政公益訴訟，但他們不應排除在公益訴訟之外。在直接利害關系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，無直接利害關系的原告當然也可以作為行政公益訴訟的原告。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人（行政機關）本身就是這種利益的法定守護人，所以公益訴訟理應主要為制約行政性權力而設。行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，實際上是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要意義。
　　對我國行政公益訴訟制度的思考
　　拓寬行政公益訴訟的起訴資格。為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性，不應恪守傳統行政訴訟法理論“無直接利害關系便無訴權”的要求，而應將原告范圍擴及至任何組織和個人。我們可以借鑒國外公益訴訟的分類方法，將我國的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無直接利害關系，按傳統訴訟法理論會導致“公益受害無從救濟與民眾投訴無門之尷尬境地”，故法律授權這些個人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時損害或威脅到社會公共利益，這時法律允許受害人提起含有保護私益和公益方面內容的行政公益訴訟；三是機關之訴，指負有維護公益職責的有關機關（如檢察機關）有權就行政機關的違法行為或不作為提起公益性行政訴訟。
　　公民行政公益訴訟應成為司法訴訟不可或缺的部分。公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的區別，主要體現在法律關系方面。民事訴訟的原告是指因民事權利發生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發生的人。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規定向人民法院起訴的利害關系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關系。刑事自訴則是被害人或其監護人、近親屬為被害人的利益尋求司法救濟而直接向人民法院起訴被告的訴訟。
　　確立檢察機關在公民行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色。根據憲法賦予檢察機關作為國家的法律監督機關的權力，筆者認為通過立法確立檢察機關在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當。這是因為，在我國，公訴的職能源于監督的職能，是實現法律監督的方式之一。所以，對于我國憲法規定的“法律監督”也應理解為特指人民檢察院通過運用法律賦予的職務犯罪偵察權、公訴權和訴訟監督權，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內統一正確實施的專門工作。從這個意義上講檢察機關提起行政公益訴訟，正是源于其對行政機關行政執法和其他方面的法律監督權，目的在于保障國家行政法律和其他相關的法律統一正確實施。③
　　在公民行政公益訴訟制度框架中，應有相應的規定協調、處理好公民和檢察機關在公益訴訟中的訴權主體關系。筆者認為，公民和檢察機關在行政公益訴訟活動中行使訴權，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據各自由法律賦予的不同地位和司法實踐的需要，應當合理分工和統一協調。可以體現在以下方面：在公民提起行政公益訴訟應當受理的案件法院未予受理時，可由檢察機關行使公益公訴權；在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當事人不服的，可以在法定期限內上訴，超過法定期限的，按審判監督程序處理，檢察機關也可以依法提出抗訴；在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時，可由檢察機關先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機關提起行政公益公訴，法院必須受理；進入訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時，也可由檢察機關提起公訴解決；對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家主權和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機關以國家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。
　　當然檢察機關提起的公益訴訟，必須提供相應的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機關在訴訟中的權利問題。我們不妨借鑒美國的經驗，讓檢察官在公益訴訟中享有廣泛的權利，如調查取證權、優先審理權、和解權等。（作者單位：中國人民解放軍第二軍醫大學）
　　
　　注釋
　　①［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，北京：法律出版社，1999年，第430～432頁。
　　②③何勤華：《西方法學史》，北京：中國政法大學出版社，1996年。