食品安全激勵性規制的思考

　　【摘要】激勵性規制是規制經濟學的內容，但在食品安全規制領域卻無法實現保障安全的作用。行政法以規制主體的合法性為前提，以公民權利保障的先進性為理念，以規制程序的開放性為途徑，賦予了食品安全激勵性規制的新內涵，使激勵性規制能夠真正實施保障食品安全的功能。
　　【關鍵詞】食品安全 激勵性規制 規制主體 規制程序
　　
　　食品安全激勵性規制探源
　　日本學者植草益認為，所謂激勵性規制，就是在保持原有規制結構的條件下，激勵被規制企業提高內部效率，也就是給予受規制企業以競爭壓力和提高生產或經營效率的正面誘因。①激勵性規制給予受規制企業一定的價格制定權，讓其利用信息優勢和利潤最大化動機，主動提高內部效率，降低成本，并獲取由此帶來的利潤增額。
　　從規制經濟學的視角出發，食品安全激勵性規制可以定義為激勵被規制食品生產企業提高內部效率，給予受規制食品企業以競爭壓力和提高生產經營效率的正面誘因，以激勵其降低成本，獲取超額利潤的行為。至于食品生產企業有沒有制造偽劣食品，并不在激勵性規制的考慮范圍內。其實質上屬于傳統的經濟性規制，而非社會性規制，顯然無法達到保障食品安全的目的。如就“三鹿”奶粉生產廠商而言，運用規制經濟學工具分析，其生產效率不可謂不高，經濟效益不可謂不好，應是一個成功的激勵性規制案例，但其社會效益卻相當糟糕。因而有必要對食品安全激勵性規制予以新的解讀。
　　行政法學以規制主體的權力運行機制為研究對象，立足于食品安全激勵性規制的核心價值——安全，強調規制主體的合法性、規制理念的先進性、規制程序的開放性，故能較好地彌補規制經濟學只注重經濟效率而忽視社會效益的缺陷，賦予食品安全激勵性規制新的生命力。因此，行政法視野下食品安全激勵性規制可以定義為：國家食品安全規制主體，依據法定職權和法定程序，通過實施具體行政行為促進食品安全參與主體遵守法律規范，以維護食品安全的行為。對此概念，可以從以下幾方面予以解讀。
　　食品安全激勵性規制主體的合法性
　　規制經濟學一般不研究規制主體的來源、組織機構、職權構成，而行政法學卻非常注重行政組織理論的研究。行政法律關系中行政主體和相對人是一對基本范疇，據此食品安全激勵性規制主體的合法性應包括兩條主線：
　　一是食品安全激勵性規制主體的合法性。在我國，食品安全激勵性規制主體就是行政主體，其權力來源于組織法或者單行法的授權，由人大產生向人大負責。其性質是法律執行機關，而法律是公民意志的體現，食品安全激勵性規制主體的實質就是公民的委托代言人，主體性質的合法性意味著其規制行為必須滿足公民的要求，保障公民的權利。二是食品安全激勵性規制對象的合法性。食品安全激勵性規制對象包括規制主體自身、食品生產經營者和消費者。對規制主體自身的激勵新規制“更在于使政府中每一工作人員的內在潛能得到最高的發揮；不重在以督策與管束方法處理人事問題，而重在以科學的知識技術及‘人性’的觀點，促進自動自發的服務精神”②。食品生產經營者是食品安全事故的第一責任人，我國食品安全事故的頻發，歸根結底都是由于食品生產經營者法治意識淡薄，為了追求利潤的最大化，漠視他人生命健康權，缺乏職業道德和社會責任感所致。傳統的規制手段以事后懲戒為主，面對我國食品產業準入門檻低，從業人員眾多，存在數十萬家中小食品生產經營戶的現狀，難以起到良好的規制效果。故有必要運用激勵性規制手段，促進食品生產經營者自覺守法經營，生產銷售符合國家安全標準的食品，進而通過食品市場競爭中的“優勝劣汰”機制，將偽劣食品生產商逐出市場。由于食品市場信息不對稱的存在，消費者始終處于弱勢地位，很容易成為偽劣食品的受害者。食品安全激勵性規制主要通過強制食品信息披露和普及食品科學知識，防止信息不對稱對消費者的損害，促進消費者合理消費，遠離假冒偽劣食品，最終使其自然消亡。
　　食品安全激勵性規制理念的先進性
　　食品安全激勵性規制理念的先進性，必須依靠其背后的價值支撐。規制經濟學的價值基礎是效率，在食品安全規制中，即便實現了效率價值，也無法防止食品安全事件的發生，對公民的生命健康權的保障無濟于事。而行政法產生的基礎是“主權在民”和“分權制衡”，按照代議制理論，行政權力來源于公民的授權，其運行的價值基礎是人權保障。在食品安全激勵性規制中，食品的安全性就是基于人權保障這一價值而產生的先進理念。
　　安全作為一種價值觀，歷來都受到人們的重視。對于安全價值的重要性，英國功利主義法學派邊沁認為，立法者要想保障社會幸福，就必須努力達到四個目標，即保證公民的生計、富裕、平等和安全。③邊沁所說的安全包含著身體、名譽、財產、職業不受內亂外患的侵擾。博登海默對安全也有著獨到的見解，他認為：“追求安全的欲望促使人類去尋求公共保護，以抵制對一個人的生命、肢體、名譽和財產所作的非法侵犯。”④這里，博登海默把安全的內涵界定為使一個人的生命、肢體、名譽和財產免受非法侵犯。那么，安全價值的含義是什么呢？我國學者卓澤淵認為：“安全價值是指，能直接確認和保護人們的生命、財產、自由等，保證人們的安全，滿足人們的安全需要。”⑤“作為人類最基本的人權，生命健康權的保障是安全價值的最核心的內涵”，⑥樹立科學的食品安全激勵規制理念就是把生命健康權的保障作為基本原則，貫穿于食品安全激勵性規制的始終。顯然，以行政權力為主導的食品安全激勵性規制，通過具體行政行為的運行，促進規制主體、食品生產經營者和消費者依法行使權利、承擔義務，必能將體現于行政法中的食品安全理念變為現實。
　　食品安全激勵性規制程序的開放性
　　行政程序是指行政機關行使行政權力，作出行政行為所應遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。規制經濟學理論不研究程序問題，對于所提出的激勵性規制的特許權投標制度、區域間比較競爭、價格上限規制和社會契約等制度，也并未探討其實施程序。而行政法可稱為程序法，尤其在英美法系國家，程序被稱為 “看得見的正義”，人們普遍堅信正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式得以實現。行政法基本等同于行政程序法，如美國最為重要的行政法就是1946年頒布的《聯邦行政程序法》。行政程序具有規范和制約行政權合法行使、保障相對人的人格尊嚴、促進行政權合理行使、提高行政效率等功能。自從規制運動產生以來，規制程序體現了相對民主參與原則，就“監管權力運行的程序而言，也從單向式的監管程序發展為開放式的、互動的公眾參與機制。”⑦在食品安全激勵性規制中，無論是對食品生產經營者還是消費者的激勵，均是通過開放性程序實施，表現為以下幾種公眾參與程序。
　　首先是公眾立法參與程序。《食品安全法》第十條規定，任何組織或者個人有權對食品安全監督管理工作提出意見和建議。這是憲法中公民參政議政權的具體體現，只是原則性太強，操作性不足。有關食品安全監管的立法，是個廣義的概念，既包括法律、地方性法規的制定，也包括行政法規、部委規章和地方政府規章的制定，范圍相當廣泛。不管什么主體立法，在頒布以前都應當通過網上問卷、開立法聽證會、發調查問卷等方式大量聽取公眾的意見。尤其是涉及到食品安全標準的制定問題，更應當滿足大多數公眾的要求。
　　其次是公眾協助執法程序。食品安全監管工作關系到社會大眾的生命健康權保障，也關系到公共衛生安全的維護，監管機構和公眾對此都有共同的利益，這算是行政監管工作中最得民心的項目。為此，我們應當打造公眾協助執法機制。比如，建立簡便易行的食品安全監管舉報制度，第一時間把有關安全監管信息傳達給監管部門，讓違法食品廠商無處可逃，將監管權力覆蓋到整個食品鏈條中。
　　第三是社會團體參與程序。現階段對于成立社會團體的程序要求過于嚴格，明顯具有計劃經濟的痕跡。比如，《社會團體登記管理條例》第九條規定，申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。但是實踐中很多社會團體無法確立業務主管單位，即便有業務主管單位也難以得到審查同意。因此，應簡化設立社會團體的程序。同時，通過立法授予社會團體食品安全監管職權，如食品安全標準的制定和食品安全的檢測、風險評估、信用評估、信息收集、分析、披露權等。唯有如此，才能保障食品安全激勵性規制程序的開放性。（作者單位：四川師范大學法學院）
　　
　　注釋
　　①植草益：《微觀規制經濟學》，朱紹文，胡欣欣譯，北京：中國發展出版社，1992年，第151～153頁。
　　②羅豪才，宋功德：“現代行政法學與制約、激勵機制”，《中國法學》，2000年第3期，第86頁。
　　③邊沁：《政府片論》，沈叔平譯，北京：商務印書館，1996年，第204頁。
　　④博登海默：《法理學——法哲學及其方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第314頁。
　　⑤卓澤淵：《法律價值》，重慶大學出版社，1994年，第12頁。
　　⑥⑦熊宇：“食品安全監管的行政法之維”，《四川師范大學學報（哲學社會科學版）》，2011年第4期，第36～38頁。