主體功能區戰略下的地區發展新思維

　　我國的工業化和城市化經歷了一段快速發展的時期，伴隨這一發展進程的是種種社會矛盾、沖突和問題。所以，落實主體功能區戰略必須直面各種矛盾和問題，不僅僅是經濟增長問題，更包括社會問題和環境問題，結合各地的現狀基礎條件，廣泛借鑒國內外的先進理論和實踐經驗，創造性地探討適合國情的區域協作的管治機制。
　　
　　主體功能與總體戰略：區域發展的“雙核驅動”
　　在國家“十二五”規劃當中，關于區域發展提出了要實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略這兩大戰略。
　　區域發展總體戰略由四個部分構成：堅持推進西部大開發，就是要在新的十年中，根據西部地區的資源稟賦和產業基礎，繼續搞好生態環境建設和基礎設施建設，重點發展特色產業，加快發展社會事業。振興東北等老工業基地，主要途徑是加快體制創新，完善市場機制；加快科技發展，推動結構升級。促進中部地區崛起，是以政策促進發展，以建設產業聚集區為主要途徑，以構建城市群帶動區域發展，并保證國家的糧食安全。鼓勵東部地區加快發展，繼續發揮引領國民經濟發展的引擎作用，關鍵是轉變經濟發展方式，推進產業結構優化升級，通過科技創新，緩解和克服資源短缺、環境壓力大的劣勢，實現區域的可持續發展，中心是要讓有條件的地方率先實現現代化。
　　實施主體功能區戰略，一是尊重自然規律。我國幅員遼闊，自然環境多種多樣。目前工業化和城市化快速推進的現實，不可避免地與自然規律發生沖突和矛盾。長期以來，我們習慣了做大自然的主人，對自然界缺少一種敬畏感。主體功能區戰略提出的尊重自然規律謀發展，就是要我們把自己與大自然放在平等的位置上，尊重、敬畏和保護自然。二是面對有限國土。我們的國土空間，要滿足人口繁衍和經濟、社會、生態等多方面發展對空間資源的需求，任務繁重。我們的國土空間雖然不是狹小的，但是有限的，其間的資源更是有限，而人們的發展欲望是無限的。因此，節約每一寸土地，是主體功能區的重要理念。三是遵循國土開發規律。所謂國土開發規律，就是按部就班、循序漸進、開發與保護并重，在國土開發面前，不存在跨越式發展。
　　主體功能區戰略與區域發展總體戰略是相輔相成的。作為加快促進區域發展、逐步縮小地區差距的重要措施，區域發展總體戰略和主體功能區戰略構成了驅動我國區域發展的“雙核”。主體功能區戰略是常態的、限制性的戰略，實施的重點是保護國土；區域發展總體戰略是動態的、開發性的戰略，實施的重點是國土開發。主體功能區戰略解決的是“能夠開發”與“不能開發”的問題，是在國土空間上畫出建設的“紅線”；區域發展總體戰略解決的是“開發什么”和“如何開發”的問題，是闡述具體的開發內容。所以，我們說區域發展總體戰略和主體功能區戰略都是強調節約空間、集約發展、區分功能、分類開發等，在理念上是先進的。
　　國土優化是區域開發的永恒目標
　　主體功能區的概念經“十一五”規劃提出，“十二五”規劃進一步深化，優化開發區與重點開發區、限制開發區與禁止開發區的“四大類型”概念已經深入人心。但是，如何理解優化開發與重點開發的區別、重點開發區域會否成為下一個優化開發的目標等問題，仍然在爭議與懷疑中徘徊，需要在理念上厘清。
　　筆者對這個問題的看法是：
　　優化開發是常態。優化開發區域是指經濟比較發達，人口比較密集，開發強度較高，環境問題突出的城市區域。需要指出，優化開發并不是不開發，而是轉換開發的方式。改革開放三十年來，我們的經濟發展很快，我們的三大都市圈，“世界工廠”有名有實，人口密度接近世界都市圈的最大，建設用地基本告磬，不轉換方式而堅持過去的老路，只有衰落一條路可走。
　　因此，優化開發區要建設成為提升國家競爭力的核心區，需要整體上轉換思路，也就是優化發展的思路：經濟向服務型發展，產業向高端轉型，區域向成熟邁進，城市向宜居看齊。
　　重點開發具有時限。根據專家們測算的數據，我國適宜工業化、城鎮化開發的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設用地，今后可用于工業化、城鎮化開發及其他方面建設的面積只有28萬平方公里左右。因此，能夠用于重點開發的國土面積很有限，按照目前這些地區年均10%～15%的發展速度，這些重點開發區10到20年以后將會與現在的三大都市圈一樣面臨諸多問題，從而進入優化開發的范疇。
　　形成可持續發展的區域生命周期。從重點開發區進入優化開發區，是發展過程的必然結果。隨著人們發展理念的轉變，經濟發展、社會發展和環境發展開始處于同等位置，這種發展過程中開發方式的轉變就成為一種必然規律。一個地方聚集了過多的單一類型的生產要素，就會發生膨脹，過度聚集的弊端就會顯現出來，于是就到了轉型的時候。
　　空間功能分區與國家補償相結合
　　關于主體功能區戰略，我們還有一個問題要回答，這就是限制開發是否等同于限制發展？
　　根據國家發改委楊偉民秘書長的解釋，限制開發區域分成兩類，一類是耕地面積較多、發展農業的條件比較好，盡管也適宜工業化、城市化開發，但從保障國家農產品，以及中華民族永續發展出發，必須限制大規模、高強度工業化、城市化開發的農產品主產區。一類是生態系統脆弱、生態重要性程度高、自然災害危險性大，大規模集聚經濟和人口的條件不夠好，且關系到全國或較大范圍生態安全的區域。提出限制開發區域，既是從全局上保護耕地、保障農產品安全、遏制生態環境惡化趨勢的迫切需要，也是從根本上提高這些區域人民生活水平的長遠之計。
　　限制開發區和禁止開發區要解決的問題，主要有：
　　第一是生態安全。我國西部廣大生態脆弱地區，由于多年的無序開發，生態系統整體功能退化。土地沙化和石漠化，每年增加一個中等縣域的面積；湖泊和水域面積減少，洪水和干旱災害增加；水污染、固體廢棄物污染、空氣污染，我們的環境仍沒有擺脫持續惡化的趨勢。解決國家的生態安全問題，我們把希望更多地寄托在限制開發區和禁止開發區上面。
　　第二是糧食安全。我國耕地減少的原因，并不全在于城市建設。農村地區開發工業，縣以下開發區無序設立，村莊占地的過度擴張、農民進城之后農村的空心化，都是耕地減少的重要原因。限制開發區和禁止開發區的設立，有望解決這些問題。
　　第三是國土安全。我們處在一個紛亂的時代，軍事威脅、恐怖主義、地質災害、水旱災害、食品安全、衛生安全等等都時有發生。前不久發生的日本海嘯和核泄露事件表明，具有廣大的、人口密度小的、緩沖性的國土空間是十分必要的。限制開發區和禁止開發區的設立有助于我們有效地解決這些國土安全相關的問題。
　　探索區域發展新思維
　　在科學發展觀的指導下，“十二五”期間落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略，筆者提出以下幾點新思考：
　　堅持科學發展觀，確立區域經濟社會的綜合發展目標。區域發展總體戰略和主體功能區戰略的實施定位于綜合平衡社會進步、環境保護以及經濟增長。區域空間發展系統是由社會系統、環境系統和經濟系統三大子系統共同組成的，區域經濟系統的健康發展取決于三大子系統以及子系統與整體系統之間均衡協調的演進。為此，需要借鑒區域生態學、區域經濟學、區域社會學以及可持續發展等相關學科的研究成果，盡快建立我國現階段適度的區域空間發展目標評價體系、指標控制體系，并加強發展階段、發展時序、動力機制的研究。
　　堅持和諧發展，加強對我國區域發展中的各種矛盾和問題的研究。我國的工業化和城市化經歷了一段快速發展的時期，伴隨這一發展進程的是種種社會矛盾、沖突和問題。所以，落實主體功能區戰略必須直面各種矛盾和問題，不僅僅是經濟增長問題，更包括社會問題和環境問題，結合各地的現狀基礎條件，廣泛借鑒國內外的先進理論和實踐經驗，創造性探討適合國情的區域協作的管治機制。地方政府是否能夠自覺按照主體功能區規劃制定自身區域政策，一個決定性因素在于地方官員政績考核體系的轉型能否真正實現。按照十二五規劃的政策設計，按照四大功能區分別考察政府政績，是落實主體功能區戰略的重要保證措施。
　　以構建和諧的區域關系為目標，加快建立區域利益協調機制。區域發展總體戰略和主體功能區戰略要求建立一種新的區域利益協調機制。在這個新機制中，區域與全局的利益分配建立起新的比例變動關系。在這樣一個新格局中，每一區域都要找到適合于自己的發展方向，從而使整個社會經濟生活納入一種新的均衡與和諧之中。要合理構建區際價格、供求、競爭關聯機制，打破資源、市場利益的條塊分割，以發揮優勢、共同發展、提高效率為宗旨，在貿易、資金、物資、交通、人才、信息等領域協調東、中、西部地區進行廣泛的交流與合作，通過經濟杠桿調節和政策引導使中西部地區的資源轉換戰略和東部地區的加快發展戰略相互聯結、有機結合，重新溝通被傳統行政區域分割的經濟關系；加快推進優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區發展的有機結合，形成地區間相互促進、共同發展的區域結構，讓有條件的地區率先實現現代化。（作者為中國人民大學經濟學院教授、博導，中國人民大學區域與城市經濟研究所所長）