“十二五”農村養老保險的挑戰與思考

　　【摘要】我國是一個農業大國，農民占總人口的70%以上，隨著社會老齡化現象的加劇，農村養老保險問題成了“十二五”期間必須解決的重大課題。著重分析我國養老保障體系和養老保險所面臨的問題，并提出如何建立符合我國實際的農村養老保險制度，以期為完善我國養老保障體系提供借鑒。
　　【關鍵詞】“十二五”期間 養老保險 老齡化 基金
　　
　　作為“十二五”規劃的黨十七屆五中全會公報，明確指出了要“健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。這對全國9億農民來說具有非常重要的意義，并且國家為提高農村居民的生活質量，保障廣大農民老有所養，把改革和完善農村養老保險制度提上日程。“十二五”是中國農村養老保險發展的良好機遇，但由于人口基數大、農村經濟相對落后等實際情況，農村養老保險發展也將面臨巨大的挑戰。
　　目前我國農村養老保障體系存在的主要問題
　　傳統家庭養老方式受到沖擊。中國傳統養老制度是以家庭養老為主，概括地說則為“在家養老”和“子女養老”兩者相結合。但由于農業的機械化和農業經濟重要性的降低，老年農民家庭地位日益下降；傳統養老觀念受到各種不良價值觀念破壞，多子女家庭養老責任分散；多年實行計劃生育以致家庭規模變小；大量勞動力外出務工導致空巢家庭的增多；物價、醫療費用的上升使得家庭養老負擔加重。這些負面影響都讓傳統的養老方式受到來自各方面的沖擊。
　　農村集體養老力量有限，養老保險制度問題重重。改革開放以來，我國城鄉經濟快速發展，農民的生活得到很大改善。但是現階段如農村敬老院數量少、五保戶養老困難等問題都顯示出我們農村養老力量薄弱。而且本身養老制度不健全，首先相關立法體系不完善；其次農村養老保險覆蓋面狹窄、保障水平低；還有養老資金籌措渠道單一、財政支持力度小，而且基金規模及保值增值幅度小；最后養老基金經辦機構權力分散，監管不力。
　　農村老齡化現象日益嚴重。目前中國城市65歲以上的老人占城市總人口的6.30%，而農村的同一指標卻達到7.35%，已突破了國際社會通行7%這一老齡化標準，到2020年農村65歲及以上老人的比例為15.6%，在農村通過領取生活費和退休金來養老的僅有10%，而依靠家庭養老的高達85%。再加上大批農村青年涌入城鎮務工，造成農村實際老齡化現象更為嚴重。這都使得農村養老問題面臨著極大的基礎壓力。
　　農村年輕勞動力的轉移。改革開放以來，我國進城務工者已從開始的不到200萬人增加到1億多人，人們的觀念也受到了市場經濟的沖擊而發生了巨大的改變，農村經濟日益發展，部分年輕人由于工作繁忙或是自身道德受經濟影響有所下降，不愿意再承擔贍養老人的責任，直接導致了贍養問題的增多。農村與城市貧富差距逐年拉大，農村年輕人已經不愿意再留在農村，在大規模的勞動力轉移下，農民長時間留在城鎮，造成了農村“留守老人”的增多，農村養老問題也日益嚴重。
　　綜上所述，隨著社會的發展和社會競爭的不斷加劇，農村的養老保障體系正在承受著前所未有的壓力和沖擊，而解決目前困難的最好的方式就是大力發展農村養老保險事業，讓農村老年人有經濟保障。
　　目前我國農村保險制度存在的不足
　　法律層次低、缺乏約束力。我國農村養老保險在立法上處于非常落后的地步，農村社會養老保險雖然已試點多年，但至今仍沒有健全的法律法規體系，在我國現行的保障法規中，影響較大的只有1992年民政部制定的部門規章《縣級農村社會養老保險基本方案》以及1994年國務院制定頒布的僅對五保戶適用的行政法規《農村五保戶供養工作條例》。部門規章本身僅在本部門范圍內有效，對部門外卻沒有強制執行力，不能作為農村養老保險的“法律”依據政策。法律的缺失導致政府監管責任的缺位，基金管理人違規操作，加上內控薄弱，導致養老金被擠占、挪用等現象時有發生，損害基gP6qOVXVz0wlXL5FN1kOtg==金持有人的利益，降低了農民參保的積極性。
　　政策制定不合理，增加了農村保險工作推行的難度。目前我國農村社會養老保險并無強制性，大多數的農民還游離于社會養老保險的體系之外。而且規定個人繳費的比例不得低于投保額的50%，卻淡化了政府和集體的責任，沒有對集體補助和國家政策扶持的最低標準做出規定，甚至集體補助部分因各種原因流產，降低了農民參保的積極性。另外，我國農民養老保險采用積累式資金籌集模式，一些地方將農保基金違規存入非國家銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，而且基金管理者也缺乏合理的投資手段，致使資金增值緩慢甚至貶值，以致部分參保人中途斷保、停保和退保。
　　養老保險使用強制手段存在著較大的負面效應。由于宣傳不夠，加上農民認識的局限性和收入水平不高，還有個別基層保險管理人員采取強硬粗暴的方式向農民征收社會保險金，甚至與其它農民日常生活相掛鉤，使農民產生嚴重抵觸情緒。城鎮的社會養老保險由國家、企業和個人三方共同負擔，而現行的農村養老保險規定保險費的籌集以個人交納為主，致使許多貧困農民無法投保。甚至養老保險成了某些村干部謀取私利的工具，嚴重影響了養老保險的運行和群眾投保的積極性。還有少數地方將社保基金擅自挪作他用，引起風險，損害投保人的利益，最終必將影響社會養老保險制度的推行。
　　農村養老商業保險發展緩慢。養老保險在農村中缺乏影響力，而且現在商業養老保險多為分紅制，每年需要投入的保費大大超出了農民所能承受的上限。回報率低，而且回報年限長，再加上農民對保險公司的不信任，這都很大程度影響了農民參保的積極性。
　　當代完善農村的養老保險已經成為了解決農民生活保障的關鍵，對整個社會的穩定具有十分現實而且迫切的意義。
　　完善我國農村養老保險制度的對策
　　健全農村社會養老保險的法律體系。首先，應確立農村社會養老保險制度的法律地位。以立法形式對農村社會養老保險制度準確定位，規范農村社會養老保險中國家、集體、個人的權利和義務。其次，加快農村社會養老保障立法步伐，使農村社會養老保障各項措施制度都有法可依，便于操作并提高制度的穩定性。最后，建立健全養老保險的監督機制，以確保社會養老保險基金的收繳、支付、運營的規范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好地滿足農村社會養老制度建設的需要。同時要按照“因地制宜、分類指導、重點突破、逐步推進”的方針和“低水平、廣覆蓋、多層次、易銜接、可持續”的基本原則，結合各地實際情況，制定詳細的農保改革方案。
　　完善農保基金來源與運用管理。農保基金的保值增值是農村養老保險事業發展的關鍵，要建立國家集中管理的養老保險統籌模式。對農村養老保險基金實行社會統籌，設立了全國性的基金管理專門機構，由國家統一收繳、統一管理和支付。為確保養老保險基金保值增值，降低投資風險，可以分比例、多渠道的方式進行投資，并盡可能地進行分散投資和投資組合，并建立較高層次的基金管理中心，組建一支懂金融、會運營的基金管理隊伍，通過統一規范的管理和運作，達到基金最大程度的增值。并對現有階段還未參加養老保險的農村老齡人給予一定的政策扶持，可以一次性交清保費或是從子女的社保中提取一部分給予老人。這便可以解決現階段大部分農村老齡人沒有參保的實際問題。
　　增強各參與主體的農村社會養老保險意識。加強政策宣傳、提高農民素質。農民的思想文化素質是開展新型農村養老保險的關鍵，要通過廣泛的政策宣傳和培訓，提高農民對新型農村養老保險的認識，完成從傳統的家庭保障意識向現代保障意識轉變。普遍提高農村人口素質，培養農民認識和接受新鮮事物的能力。通過各種方式和渠道，使農民知曉農村養老保險政策的意義，并加強農村養老保險的隊伍建設，對現有農村養老保險工作人員進行系統培訓，提高其理論水平和實務能力，更好地為農民服務。
　　大力發展鄉鎮企業。首先，可以有效減少農村青年勞動力轉移問題，避免空巢家庭產生的風險；其次，正規鄉鎮企業能為大批農村勞動力提供社會保障福利，有效降低農民養老保障的成本，減少在農村中推廣養老保險的阻力；最后，鄉鎮企業的發展必然也帶動農村和農民收入的提升，降低籌措養老基金的壓力和提高農民購買養老保險的積極性。
　　強化商業養老保險宣傳和培訓，提高農民保險意識。隨著農民生活日漸富裕，一些農民參加了各種形式的商業保險，主要形式有銀行推行的養老儲蓄、保險公司推行的養老保險和地方組織進行的養老基金會等，這也是未來社會養老保險的重要形式。農民是我國最主要的一個群體，在一段相當長的時間內，農民都將是中國最主要的生產和消費單位。提高農民的養老保險意識，可以在最大程度上挖掘養老保險市場潛力。保險公司可以適當推出適合農民參與的養老保險，政府再給予相應的政策照顧。在國家養老保險制度之外開辟商業養老保險，是對豐富國家養老保障體系有著極為重要的補充作用。
　　堅持把家庭養老作為農村養老的最基本形式。發揮傳統孝道文化的作用，加強傳統道德教育，這是農村養老保險體系中不可缺少的一個環節。家庭養老有利于創造和諧社會，有助于實現老有所養、老有所終，解決農村社會的養老問題，促進農村社會穩定與社會經濟發展。（作者單位：西南財經大學保險學院）