當前農村低保制度缺陷及對策研究

　　【摘要】目前，我國農村最低生活保障制度存在諸多問題，如資金供給單一且監管不力，制定標準不科學，缺乏法律保障和制度銜接等。完善農村低保，可以從幾個方面入手：加大中央財政投入，解決低保資金問題；提高保障標準，平衡發展水平；科學確定低保對象；加強管理隊伍建設；完善相關法律法規。
　　【關鍵詞】農村低保 制度缺陷 法律保障 制度構建
　　
　　最低生活保障制度是指“國家和社會為生活在最低生活保障線下的社會成員，提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種生活救助制度安排”。①農村最低生活保障“作為法律賦予每一個農村居民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種社會救濟制度，是社會的最后一道安全網。”②其首要目標是克服貧困，保障全體公民的最基本生存權利。貧困一般是“指物質生活困難，即一個人或一個家庭生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地”。③作為新農村社會保障體系的一個重要組成部分，農村最低生活保障具有其他農村社會保障體系無法替代的作用和意義。
　　農村最低生活保障的制度缺陷
　　資金供給渠道單一，財政支付壓力大，基金監管不力。1996年民政部下發的《農村社會保障建設指導方案》中，明確規定農村最低生活保障資金的來源主要由當地各級財政和村集體負擔，但是各級財政負擔的比例及到底由哪級財政負責并無明確規定，這就形成了目前我國農村最低生活保障資金主要由縣、鄉（鎮）、村集體三級共同負擔的局面。但農村稅費改革后，鄉、村兩級負擔很難兌現。低保資金是最低生活保障制度實施的物質基礎和可靠保證。但是目前我國農村低保資金管理混亂，管理人員素質不高，管理效率低，專門的基金管理機構服務效能差，更有些地方沒有設立專門的管理機構，缺乏有效監控、監督。
　　低保對象、標準的確定不科學，保障標準過低。目前，低保對象由各地政府依據各自財力狀況和經濟發展水平而制定農村最低生活保障標準來確定人選，即按照“差額補助”方法來進行。因此，對申請人家庭經濟狀況進行調查、對收入進行核算是實施低保政策的前提。但農民收入的復雜性及不穩定性使其收入難以確定，目前尚無明確規定農民的哪些收入應該記為收入，而且核算農民家庭人均收入操作起來十分困難。在保障標準的確定上，由于國家沒有統一明確的規定，所以各地都是依據本地基本生活標準制定，往往導致標準制定不科學、過分隨意。很多地方在認識上存在偏差，他們認為農民有土地保障，象征性的給點補助即可。另外，農民家庭收入與支出的核算都比較困難，很難確定維持最基本生活的保障標準。
　　基層管理力量薄弱，難以適應低保任務要求。低保工作客觀上要求基層工作人員進行大量的調查、走訪、宣傳、復查、反饋、監督、協調等具體而繁雜的工作，特別是實行動態管理，更增加了工作的復雜性和艱巨性，基層工作人員工作量大、難度大、條件差。縣級以上民政部門雖然已基本解決了低保工作機構和人員編制問題，但在鄉鎮、社區和企業廠礦，大多沒有專職人員，仍然由民政助理員和其他人員兼管。農村低保制度具體工作的實施主要在基層，鄉鎮一級承擔了制度的宣傳、低保申請的審核、貧困家庭的調查、低保資金的發放等工作。缺乏必要專項業務經費是普遍存在的一個共性問題。鄉（鎮）機構改革后，民政辦與社會事務辦合并，受體制和編制限制，實際從事民政工作的只有1至2人，涉及的工作包括農村低保、城市低保、救災、五保供養及優扶安置等20多項。江蘇泰興市一位民政助理說，他一個人要做11個大項、29個小項的民政工作，此外還要按鎮里的統一安排，分管部分村的工作，鎮里的其他活動也要參加。
　　缺乏統一整體的法律保障。1999年9月出臺的《中華人民共和國城市居民最低生活保障條例》使城市居民的最低生活保障權利以立法的形式得到保障，但農村居民最低生活保障的國家立法至今還是空白，農村低保工作缺乏全局性的指導和規范。現行的農村低保制度大多是地方政府規章、規范性文件，這些規章、政策在落實低保政策、規范低保工作方面發揮著重要作用，促進了低保工作的長足發展。但整體而言，目前低保工作還沒有超出行政指導的范疇，普遍存在以政代法的現象，缺乏法律權威和剛性，導致農村低保工作無法可依。
　　制度缺乏有效銜接與協調。社會救助配套措施的不完善，一方面表現為低保對象在子女就學（非義務教育階段較為突出）、醫療救助、住房困難、就業保障等方面不配套，相互脫節，難以有效緩解低保對象的各種困難；另一方面，由于上述保障分屬不同職能部門管理（教育救助由教育局管理、醫療救助由衛生局管理、住房困難由城建局管理、就業保障由勞動局管理、吸毒及艾滋病相關的救助由司法局管理），各部門之間沒有建立起完善的溝通、協調制度，部分精明的低保對象就四處申請，重復享受。農村低保應與社會保障的養老、醫療、生育等保險共同實施。雖然很多地方都規定低保對象在教育、醫療、水電等方面享有實物補助，但由于涉及部門和單位較多，且涉及直接經濟利益，實際的實物補助難以落實。
　　完善農村低保的制度化構建
　　提高保障標準，平衡發展水平。增加低保資金投入，擴大農村低保覆蓋面，平衡各地低保發展水平。國家經濟水平提升的同時也要適當上調低保標準，以便使貧困農民也能分享到經濟增長的果實。當大多數人的生活水平隨經濟增長而日益提高時，若不提高低保水平，便會使貧困鴻溝越來越深，使受保對象的社會生活風險、經濟風險和心理風險相應加大，這就會減弱低保制度作為最后一道安全網的保障功能，增加社會風險。由于資金匱乏、各地經濟發展不平衡等問題，全國東部與中西部各地低保發展不平衡，低保標準差異大，不利于社會公平及穩定。為此，中央應適當加大對經濟欠發達地區的轉移支付力度，提高低保發展水平。
　　加大中央財政投入力度，解決低保資金問題。農村稅費改革后，很多地方財政基本都屬于“吃飯財政”，很難保證低保資金能夠足額到位。低保資金應由中央、省、市、縣、鄉（鎮）、村集體各級共同負擔。中央及各級財政均設立低保資金的專項預算科目，其中中央財政承擔大頭，往下逐級遞減，明確規定各級分擔的比例。各級政府都應將農村最低生活保障資金列入財政預算，進行專項管理，專項使用。村集體也要承擔一部分，此外，可以借助社會力量如慈善事業，通過社會捐助、福利彩票等形式擴大農村低保資金的籌資渠道。
　　科學確定農村低保標準，準確界定低保對象。一、低保對象的確定、覆蓋范圍、受保后的生活水平等取決于低保標準的制定和低保標準的高低。低保標準一般通過貧困線來確定，制定時應綜合考慮以下幾個因素：基本生活所需要的最低費用；農民的人均實際收入；物價水平，低保標準要隨物價的變化適時做出相應的調整；農民家庭規模、結構。二、農村低保對象一般包括：無依無靠、無生活來源、無勞動能力的孤老殘幼；主要成員因嚴重殘疾或疾病而喪失勞動能力的重殘家庭；個人平均收入水平低于當地生活水平的居民；資源極度缺乏地區的貧困群體；由于突發性災害造成生活暫時困難的家庭。為了使農村貧困人口應保盡保、應扶盡扶，在確定農村低保對象時應做到公開透明：政策公開、程序公開、結果公開，有效發揮群眾監督作用。
　　加強低保管理隊伍建設，協調各職能部門。鑒于目前農村低保工作人員專業素質低、人員不足、低保工作量大、工作內容復雜、費時等特點，應適當增加低保工作人員。在對現有公務人員進行調劑基礎上，根據工作量及工作內容適度增加人員編制，以保證農村低保的管理力量與繁重的任務相協調，確保農村低保工作順利進行。合理確定社保部門與民政部門在農村低保工作方面的職責，加強農村社保各部門之間的配合，各部門相互協調，共同進行農村低保工作。確保教育、醫療、水電等部門給予低保對象的實物補助能夠落到實處，從多方面保障低保對象的基本生活。
　　完善相關法律法規。沒有法律的約束和保障，我國農村低保制度很難落到實處，也很難從真正意義上解決農村貧困問題。在具體法規出臺前，公民的最低生活保障只是形式上的承諾，在實踐上無法落實，很容易陷入“制度空殼”。國家應盡快出臺農村最低生活保障制度的法律法規，具體可借鑒1999年9月出臺的《城市居民最低生活保障條例》，出臺相應的《農村居民最低生活保障條例》，甚至在此基礎上制定《農村低保法》，使農村低保做到有法可依、依法操作。只有加強立法，才能形成解決困難群眾“天天困難”問題的長效機制，確保貧困群眾依法得到救助，保證最低生活保障制度的權威性和連續性，使最低生活保障工作步入有法可依的法治化軌道。（作者單位分別為：云南財經大學；云南民族大學）
　　
　　注釋
　　①鄭功成：《社會保障概論》，上海：復旦大學出版社，2005年，第259頁。
　　②王先菊，司建平：“農村最低生活保障制度現狀分析”，《農村經濟與科學》，2007年第6期。
　　③何軍，王蘭芳：《勞動與社會保障》，大連：東北財經大學出版社，2002年，第306頁。