主體功能區戰略下的地區發展新思維

　　編者的話
　　在經歷了復雜的自然環境與區域發展調研以及漫長的央地博弈后，2011年全國兩會上通過的“十二五規劃”，正式將“主體功能區”上升為國家戰略。國務院于今年6月初全文公布了《全國主體功能區規劃》。按照最終方案，“主體功能區”將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發與禁止開發四類，并賦予城市化地區、農產品主產區及生態功能區三類具體內容。未來，不同區域能否根據資源環境的不同稟賦，各司其職，“安守”各自的開發強度，達到規劃的理想模式——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局，這還有待于一系列配套政策、措施的完善、支持。
　　
　　“十一五”與“十二五”規劃，同時強調了區域總體發展戰略和主體功能區發展戰略，把兩個戰略放在并駕齊驅、雙管齊下的位置，這體現了在區域調控上的創新思維。作為一項重大的理論與政策創新，主體功能區戰略的實施將按照分類調控模式進行，并需要用管理上的創新來及時應對這一過程中出現的新問題。
　　
　　在“十一五”規劃中，中央政府首次詳細地描述了主體功能區規劃建設方向。2011年出臺的“十二五”規劃，再次提出實施主體功能區戰略的要求，引起國內外的廣泛關注。作為一項醞釀已久的重大戰略舉措，有效實施主體功能區規劃應是今后自上而下的重要行動。不過，從“十一五”規劃出臺到現在，各地在主體功能區規劃過程中發現和提出了一些新問題，學術界關于主體功能區規劃與建設也有不同觀點，這不可避免地影響到對主體功能區戰略的具體推進。進一步厘清理論和實踐中提出的新矛盾、新問題，已經成為順利推動主體功能區戰略實施的重要組成部分。
　　一項重大的理論創新
　　在以往國家的發展規劃中，沒有提到區域的主體功能。而在 “十一五”與“十二五”規劃中，接連對主體功能區作了大段陳述。在“十二五”規劃綱要中，甚至把實施主體功能區戰略與實施區域發展總體戰略放在等量齊觀的位置，作為區域結構戰略性調整的重點內容，反映了黨中央、國務院對實施主體功能區戰略的高度重視。“十一五”規劃綱要提出，“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。”在上述概念中，資源環境承載能力是一個基本的理論詞匯。所謂資源環境承載能力是指在某一時期和某種環境狀態下，某一區域環境對人類社會經濟活動支持能力的限度。通常，資源環境承載能力受兩個方面因素的影響：資源環境容量、開發強度和密度。而這兩個因素都在一定時期是可變的。一方面，資源環境容量并非一成不變。另一方面，開發密度和強度的變化也影響到資源環境承載能力。
　　筆者認為，倡導建設主體功能區，主要基于以下背景因素：首先，快速增長的工業帶來較大的資源環境壓力。其次，資源環境承載出現區域性危機。在一定區域范圍內，環境污染與生態危機在區域層面上沖擊到了以人為本的發展觀，環境的惡化嚴重影響到了人居環境。再次，進入21世紀前10年后期，國內外經濟面臨重大調整。為適應全球經濟的變化，中國正在主動對國民經濟結構進行戰略性調整。兼顧人與自然的協調發展，對于高耗能、高污染進行有節制的管理與約束，降低產業發展對環境的影響和沖擊，符合建設服務性政府的基本要求。又次，科學發展觀成為黨和國家推動經濟社會平穩較快發展的重要指導思想。“十二五”規劃明確提出，以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，推動經濟社會平穩較快發展，要求更好地協調經濟增長與資源環境之間的關系。在這樣的背景下，實施主體功能區戰略與“十二五”強調主題主線的發展思路一脈相承。
　　之所以說主體功能區管理思想是一項重大的理論創新，主要源于以下幾個成因：一是創新發展觀念。主體功能區的概念首先強調資源環境承載能力，建立了具有理論創新的科學基礎。采用資源環境承載能力的概念，建立起具有創新性的新開發理念。二是順應國際趨勢。在人口和發展壓力增大的情況下，國際社會提出加強區域性環境保護的新要求，不同國家和地區越來越重視協調人與自然的關系。資源環境承載能力是一個國際通用的要求對開發強度和開發方式加以約束的概念，以此概念定義和衡量一個地區開發利用合理與否，說明黨和政府在協調人與自然關系方面是嚴肅的、認真的，基于數量表達是可量化和考核的。三是高度強調保護資源與環境的總體思想。主體功能區規劃強調開發與保護并重的觀念，把保護放在主體功能區建設的重要位置。在優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發中，各類主體功能區開發都必須考慮區域的資源環境承載能力。四是強調開發的可持續性。進行區域性經濟開發，是歷久彌新的發展故事，不是當代人的獨有專利，更不是當代人損人利己的私利性開發，而需要兼顧當代人與后代人協同發展的思想，為子孫后代留下發展空間，為此在區域開發上絕對不能“吃祖宗飯，斷子孫路”。五是符合體制改革的總要求。經濟發展靠市場，環境保護靠政府，曾是一個廣為人知的口頭禪。積極消除私人成本的負外部性，是現代市場經濟體制對政府的正常要求。回歸到對區域的主體功能進行評價和限定，對區域開發進行強制性約束和規范性引導，重申政府在保護資源環境方面的角色定位，符合在市場經濟體制下界定政府管理職能的制度要求，在理論創新的基礎上進一步推動體制與政策創新的要求，改革的整體性推進不言而喻。
　　雙管齊下體現區域調控的創新思維
　　“十一五”和“十二五”規劃的重要創新之處，在于同時強調了區域總體發展戰略和主體功能區發展戰略，把兩個戰略放在并駕齊驅、雙管齊下的位置，顯示兩個區域戰略都十分重要，缺一不可。在具體的文字表述中，并沒有以主體功能區戰略替代區域發展總體戰略，或者強調區域發展總體戰略而忽略主體功能區戰略，說明兩個戰略是互補的，和諧共生的，而不是相互矛盾或者相互否定的。認識到這一點，對于正確理解主體功能區戰略極其重要。
　　在“十二五”規劃綱要中，對于區域總體發展戰略做出以下描述：推進新一輪西部大開發、全面振興東北地區等老工業基地、大力促進中部地區崛起、積極支持東部地區率先發展、加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區扶持力度。而在實施主體功能區戰略方面，提出了優化國土空間開發格局、實施分類管理的區域政策、實行各有側重的績效評價、建立健全銜接協調機制的要求。應該說，總體區域發展戰略與主體功能區戰略側重點不同，實施的具體要求不同。兩個戰略并行實施，體現了區域經濟發展和區域環境保護分進合擊的調控思路。混同兩個戰略的角色，要主體功能區戰略實施去實現區域總體戰略的目標是不現實的。
　　由此，我們可以對一些學術界的觀點加以判斷。比如，一種典型的看法是，實施主體功能區戰略會帶來區域發展差距的擴大，這種看法具有一定的普遍性但未必正確。首先，主體功能區規劃并不針對區域差距現象，也不著眼于解決區域差距問題。正如前文所言，在國家發展規劃中，不同的區域戰略和政策解決不同的區域問題。解決區域發展差距的問題，是總體區域發展戰略應該擔負的使命。事實上，區域發展總體戰略十分明確地強調，把西部大開發“放在優先位置，給予特殊政策支持”，就是著眼于削減西部地區與其他地區的發展差距。把解決資源環境承載能力的問題和解決區域發展差距兩類遠不可及的事情放在一起混同評價，顯然對“十一五”和“十二五”規劃沒有進行認真閱讀，誤解了主體功能區的作用。其次，區域差距擴大不是由主體功能區規劃或戰略實施造成的。區域經濟發展現象多與市場因素有關，市場的作用就是往往引導資源配置到最能獲得高回報的經濟區位。在市場經濟體制下，區域差距的擴大往往是基于市場發揮作用形成的，而政府的作用就是根據區域經濟運行規律以順市場或者逆市場方式對區域經濟進行干預。在市場作用發揮初期，政府順應市場進行調節，引導市場實現最大化的經濟效率，推動經濟快速發展；但若市場導致區域差距過大，區域經濟社會失衡程度加劇，市場自身帶來的負效應超過正效應時，政府也可以采取逆市場的方式進行干預。可以說，區域差距擴大現象與主體功能區規劃實施無關。再次，政府引導實現主體功能區規劃目標，并不必然導致區域差距的擴大。仔細閱讀關于主體功能區的概念和類別就可以發現，主體功能區規劃首先著眼于統籌區域內部人與自然關系的職責，在此基礎上引導資源的合理流動。而區域差距則是衡量人與人之間的經濟關系，主體功能區規劃不主要承載協調區域經濟關系的職責。也就是說，主體功能區規劃和戰略立足于形成區域性經濟開發與資源環境容量相協調的局面而不考慮是否會出現區域差距擴大的后果，區域差距不是實施主體功能區規劃和戰略顧及的問題，在實施主體功能區戰略的基礎上出現區域差距擴大或者區域差距縮小都是合理的。事實上，在主體功能區戰略思維下，不會出現區域差距單一擴大或者區域差距單一縮小的格局。比如，從理論上講，主體功能區規劃和戰略的實施，會造成優化開發區的資源流向重點開發區，從而減少優化開發區和重點開發區之間的區域差距。
　　
　　至于一些限制開發區和禁止開發區因為實施主體功能區戰略，促使人口遷移到其他地區，是提升這些區域生態功能的有效舉措，如果因以國家的名義保護限制開發區和禁止開發區的生態功能，剔除了一些帶來重大資源環境壓力的項目，影響到限制開發區和禁止開發區的經濟總量擴張進而導致二者與優化開發區和重點開發區的經濟總量差距擴大，也應該視為正常的結構調整。同時，也要注意到，針對限制開發區和禁止開發區的人口遷移，會帶來趨于本地資源的再分配，促進限制開發區和禁止開發區人均資源占有數量的擴大，可能有利于縮小人均收入差距。另外，從國家角度看，在實施主體功能區戰略中會對禁止開發區和限制開發區保護環境的努力給予必要的生態補償，使得立足于保護生態功能的留存人口成為直接受益者，也有助于減少限制開發區、禁止開發區范圍居民與其他地區居民的福利差距。當然，從總體上講，所謂縮小區域差距在中央政府層面一直強調的是縮小公共服務差距、人均收入差距和基礎設施差距，縮小經濟總量的差距既不現實也無意義。
　　主體功能區戰略實施將按照分類調控模式進行
　　主體功能區規劃和戰略的設計，著眼于解決經濟開發與資源環境承載能力之間的關系問題，不聚焦所有區域問題和解決所有區域問題，因而要求主體功能區承擔非其擔負的使命是不合理的。主體功能區劃分了優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大類功能區，按照差別對待、分類調控的模式，按照資源環境承載能力引導資源與要素流動和重組。
　　在“十一五”規劃綱要中，優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。這一點本身沒有問題。但是，在許多地方制定本地的規劃時，則盡可能減少對優化開發區的范圍甚至不設立優化開發區，因為任何一級地方政府都有經濟發展目標考核，這種考核與投資項目拉動作用有關。假如一個地區被列入優化開發區，在地方政府官員看來，就意味著許多投資項目不能立項上馬，因而許多地方政府極力反對。據筆者了解到的信息，在不少省區制定的主體功能區規劃中，地方政府刪除了“優化開發區”這種類型。但在“十二五”規劃中，創新了優化開發區的表述內容，明確了對“人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區要優化開發。”新的定義簡明地陳述了優化開發區的范圍主要是針對部分城市化區域，同時對其范圍加以明確限定，就是“人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重”，在這樣的區域推動經濟社會發展，勢必要進行重大的結構性調整，比如，限制人口的過度增長，把過于消耗資源和污染環境的項目遷移出去，促進輕型高技術類的產業發展。
　　在“十二五”規劃綱要中，國家對重點開發區的概念基本上沿用“十一五”規劃的描述，重點開發區是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，國家著眼于對重點開發區加以重點開發。但是，究竟如何推動重點開發區的開發活動？我們看到，從“十一五”規劃綱要到“十二五”規劃綱要，國家對重點開發區的開發途徑描述上出現較大變化。對于重點開發區，“十一五”規劃綱要要求其“承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體”。但是，在“十二五”規劃綱要中，對其承接產業轉移和人口轉移的功能已經不再強調。這是因為，根據目前的區域劃分，重點開發區的范圍與農產品主產區的范圍交叉分布，在這樣的區域承接優化開發區的產業轉移是合理的，重點開發有此能力和積極性，但也有一定的限制性約束，就是承接的產業不能造成嚴重的污染，不能危及農產品安全。另一方面，重點開發區缺乏大規模承接禁止開發區和限制開發區的人口轉移的條件，重點開發區的政府和民眾也難以接受這樣的大規模轉移。這里需要強調指出的是，人口轉移和產業轉移應該遵從市場規律和政府管理規律，生產要素的跨地區轉移不應由政府強制推動，其中人口轉移也不應該列入重點開發區政府的政績考核目標。
　　那么重點開發區是否會因重點開發而走上優化開發區的老路，出現先污染后治理的問題？這是許多關注主體功能區建設的人士提出的疑問。我們認為，重點開發區是否會出現先污染后治理的結局，完全取決于政府管理主體功能區的能力。盡管重點開發區的資源環境承載能力強，但是這種強弱對比是相對的。對于重點開發區資源環境承載能力的變化趨勢，應該加以重點監控。
　　“十一五”規劃和“十二五”規劃對限制開發區都有一定的文字表述。在“十一五”規劃中明確提出，限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。在“十二五”規劃綱要中進一步指出，對具備較好的農業生產條件、以提供農產品為主體功能的農產品主產區，要著力保障農產品供給安全。對影響全局生態安全的重點生態功能區，要限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發。可見，限制開發區的范圍有所擴大，限制內容更加嚴謹。一些學者擔心，限制開發區是否等同于限制發展區，這種擔心雖有一定依據，但是并不成立。首先，限制開發只是出于對特定區域與生態脆弱的評價，是建立在生態保護基礎上的開發。考慮到過度開發會給限制開發區帶來生態風險甚至災害，影響限制開發區的可持續發展。甚至于，考慮不當開發會應當限制開發區的周邊地區、下游地區的生態穩定，設立限制開發區具有積極意義。限制開發區的設立初衷，明確提出了保護優先的思想。其次，限制開發不等于不開發。限制開發區范圍同樣存在一定數量的人口，這些人口應當享受到為保護付出的一定補償，但是為使這些區域居民的福利增長與全國其他地區保持同步增長，也享受到國家改革開放的福利待遇，應該保持一定程度的開發，只是在開發范圍、開發類型、開發規模上受到一定約束。再次，限制開發區一定范圍涉及到生態移民，乃因一些限制開發區的生態環境過于嚴酷，人居環境較差，可開發能力有限，把一定數量的人口遷移出去，可以減輕人口壓力，使整片土地上承載人口數量減少，繼而提高人口福利水平，減輕過多人口造成的資源環境壓力。最后，限制開發區的開發應該對資源消耗高、污染濃度大的工業項目加以限制，推動旅游、資源開發轉化等特色優勢產業發展。
　　需要強調的是，目前的農產品主產區主要位于中部和東北、重點生態功能區位于內地，在加強限制開發區發展時，應該協調內地優化開發區、重點開發區與限制開發區的關系。從理論上講，沿海地區有限制開發區和禁止開發區，而內陸地區有優化開發區和重點開發區。在內陸地區，一些原來的優化開發區在改革開放以來已經出現了多波人口向沿海地區遷移的現象，隨著沿海地區的產業轉移和內地實行計劃生育獎勵政策，內地優化開發區向沿海人口遷移的動力進一步減弱。同時，由于基礎設施建設和投資環境改善，民族地區重點開發區對限制開發區的吸引力增強。可見，隨著內地內部按照主體功能區設置調節人口、產業等要素流動能力的增強，會有助于主體功能區建設按照既定目標進行。
　　主體功能區戰略的實施和管理需要創新
　　主體功能區戰略的實施，是一項重大的理論與政策創新。但是，應該說，主體功能區戰略的實施，或許不是舊問題的終結，而可能是新問題的開始。
　　首先，主體功能區規劃本身并非無懈可擊。事實上，實施主體功能區規劃，能否達到扭轉環境污染擴大化的趨勢，存在著一定的不確定性。原則上講，假如一個消耗資源和污染環境的企業由優化開發區轉移到重點開發區，重點開發區因有一定的環境容量加以接納，優化開發區因為有騰出的環境容量可以投資不那么嚴重污染環境的項目上馬，最終結果會是舊的污染項目轉移了，新的污染項目又再起來，污染物排放總量擴大了。可見，從中央政府角度來說，實施污染排放總量的管制性政策并沒有過時。
　　
　　其次，結構性政策也需要與總量管制的政策相配套。主體功能區戰略的實施，是一項繁瑣和細致的結構性政策，但是以為結構性政策就能解決所有資源環境問題，則是盲目的不現實的。從國內外經驗看，結構政策都必須與總量政策結合實施。比如，放任投機的房地產政策放大了資源環境的市場需求，也放大了許多城市和地區的資源環境壓力，導致中國的環境問題如碳排放、環境污染等進一步尖銳化。如果不約束房地產業粗放的消費政策和投資政策，而僅僅希望主體功能區戰略能夠解決資源環境壓力問題，無疑是舍本逐末，起不到改善資源環境壓力的應有作用。
　　第三，資源環境承載能力的數量化考核難題。發揮生態保護的正效應，對于保護生態基礎不同的地區采取不同的政績評價標準；對于生態保護力度較大但是因此經濟增長受到影響的地區，可以采取以保護優先的原則實行績效評價保護優先的標準，都是實施主體功能區戰略提出的嚴肅性問題。但這面臨著一個重要的數量依據問題，就是如何核算資源環境承載能力。在現實中，資源環境承載能力存在著多種計算方法，但沒有一個標準化的廣為接受的計量模式。進一步講，一個地區承載生態能力與承載污染能力分屬于兩種不同模式，如何把不同的環境功能計量到一個公式中本身就是一種挑戰。假如我們不能數量化一個地區的資源環境承載能力，就不能判定開發密度或者強度超過了資源環境承載能力。
　　最后，主體功能區戰略應該由哪個部門實施。目前，有關主體功能區的權威性研究與新聞發布，都是由國家發改委組織實施的。但是，未來是由國家發改委還是環境保護部來實施主體功能區戰略，7/php1nCj7qcuTSE/mNt26eoz3hPZmWotfLXlvtFmbU=卻是一個沒有結論的問題。事實上，在國家發改委之前，環境保護部已經做了全國性的生態功能區規劃。目前，由國家發改委發布的主體功能區規劃與環境保護部所作的生態功能區規劃既有一致處，也有一定差別。但是，對于區域環境管理尤其是污染管理、重點生態功能區管理尤其是自然保護區的管理職能卻在很大程度上集中在環境保護部。如由兩個部門分頭實施功能區戰略，必定會造成一定的職能重疊、重復，甚至加劇部門職能管理的矛盾。
　　當然，新問題的出現，對于實施主體功能區戰略未必不是好事。比如，通過加強污染物排放總量管制和界定區域環境容量，有助于環境保護和生態建設向縱深發展；通過進一步落實國務院關于加強房地產調控的政策，為主體功能區規劃實施創造條件；通過深化資源環境承載能力的研究，可以為中央政府的決策和政策實施提供科學依據；通過實施大部門體制改革，進一步強化政府部門之間的分工與職能區分，有利于提升政府的運行效率。這些，都意味著新的創新思路需要建立和形成。（作者為中國社會科學院工業經濟研究所研究員）