主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的思考

　　《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)出臺(tái)，但真正落實(shí)還要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃并制定具體有效的相關(guān)政策。在國(guó)家層次的主體功能區(qū)規(guī)劃通過(guò)后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、金融政策、生態(tài)補(bǔ)償和干部考核指標(biāo)等配套措施都需要及時(shí)出臺(tái)。只有健全“中央地方博弈”協(xié)調(diào)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和定期調(diào)整機(jī)制，主體功能區(qū)才能夠順利實(shí)施。
　　
　　作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與構(gòu)建均衡國(guó)土空間格局的全國(guó)空間開發(fā)規(guī)劃，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的出臺(tái)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。主體功能區(qū)構(gòu)想最早是在2002年《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問(wèn)題的意見》中提出的；2006年3月國(guó)務(wù)院通過(guò)的國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要明確了主體功能區(qū)的基本思想；2007年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，明確了規(guī)劃定位、規(guī)劃原則、主要任務(wù)以及制定兩級(jí)規(guī)劃（國(guó)家和省級(jí)），劃分4類主體功能區(qū)等重大問(wèn)題；2010年12月21日，歷時(shí)四年的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）發(fā)布；在2011年全國(guó)兩會(huì)上通過(guò)的國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中，主體功能區(qū)正式上升至戰(zhàn)略層次。今后的區(qū)域政策具體目標(biāo)與政策工具的選擇，都將以此為依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃的要求與實(shí)踐
　　主體功能區(qū)規(guī)劃的要求。首先，區(qū)域具有主觀性與全面性，主體功能區(qū)劃分要體現(xiàn)區(qū)域的這種特征。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“區(qū)域”概念，并非一種自然存在的現(xiàn)象，而是執(zhí)行區(qū)域管理的一種工具，是人們可根據(jù)生產(chǎn)與生活需要而主觀劃定的范圍。但主觀性并不意味著隨意性，要使用好這種工具，對(duì)區(qū)域進(jìn)行劃分時(shí)需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)并掌握一定的識(shí)別方法。其次，為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個(gè)國(guó)土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。其次，區(qū)域具有科學(xué)性與可行性，主體功能區(qū)劃分要求遵循區(qū)劃的基本原則并具有操作性。作為“十二五”規(guī)劃綱要確定的重要區(qū)域戰(zhàn)略，主體功能區(qū)規(guī)劃在設(shè)計(jì)上必須遵循客觀規(guī)律、尊重現(xiàn)實(shí)條件，兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化與民族等方面的要求。通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間利用優(yōu)化，是我國(guó)空間資源開發(fā)政策的主要目標(biāo)，其劃分需要遵循同質(zhì)性和內(nèi)聚性的原則。主體功能區(qū)劃分邊界內(nèi)，必須具備一定程度的一致性，同時(shí)區(qū)內(nèi)有某種緊密的聯(lián)系使各個(gè)因素共同完成該區(qū)域的客貨流、資金流和信息流等政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化活動(dòng)功能。
　　主體功能區(qū)的實(shí)踐。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃通過(guò)“統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”，將進(jìn)一步促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展并優(yōu)化資源空間配置，同時(shí)有利于中央政府實(shí)施空間發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控。
　　根據(jù)《規(guī)劃》，在今后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，冀中南地區(qū)、太原城市群、江淮地區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、成渝地區(qū)等人口密集的中西部地區(qū)將成為重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，將吸納大量勞動(dòng)力，有效減緩我國(guó)的交通壓力，降低勞動(dòng)力流動(dòng)成本，實(shí)現(xiàn)人盡其用。而且這正可以醫(yī)治環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)等部分地區(qū)的“膨脹病”，實(shí)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、資源利用、環(huán)境保護(hù)等方面的優(yōu)化升級(jí)。
　　通過(guò)將中西部地區(qū)人口密集區(qū)域列入重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，將改變我國(guó)目前勞動(dòng)力大量由中西部地區(qū)向珠三角、長(zhǎng)三角的大范圍跨地域流動(dòng)的現(xiàn)狀，標(biāo)志著我國(guó)的區(qū)域政策戰(zhàn)略由“移民就業(yè)”轉(zhuǎn)向“移業(yè)就民”，必然緩解交通運(yùn)輸部門的壓力，緩解困擾東部地區(qū)的城市病，為中西部地區(qū)的發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，促進(jìn)東、中、西地區(qū)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　值得一提的是，“十二五”規(guī)劃綱要還提出“制定實(shí)施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)空間布局。推進(jìn)山東、浙江、廣東等海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)”，將主體功能區(qū)覆蓋到整個(gè)國(guó)土范圍，促進(jìn)海陸經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)的制度保障
　　主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)制度保障的需求。《規(guī)劃》確定的目標(biāo)是，“按照全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局”。然而，我們要確定的不僅是設(shè)計(jì)一個(gè)什么樣的主體功能區(qū)規(guī)劃與政策體系，還要確定這個(gè)規(guī)劃與政策體系如何能夠在操作層面得到落實(shí)，如何在中央與地方各級(jí)行政部門之間、在不同區(qū)域不同類型功能區(qū)之間協(xié)調(diào)責(zé)權(quán)利，如何能夠與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整政策以保持主體功能區(qū)戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、前瞻性與科學(xué)性。在規(guī)劃通過(guò)后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、金融政策、生態(tài)補(bǔ)償和干部考核指標(biāo)等配套措施都需要盡快安排到位。區(qū)域戰(zhàn)略與政策的實(shí)施，需要依靠專門的職能部門負(fù)責(zé)，需要標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域區(qū)劃體系，需要有一個(gè)平衡經(jīng)濟(jì)、政治與民族問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，需要區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究者、政府職能部門與社會(huì)各界的廣泛參與，需要建立定期調(diào)整機(jī)制，需要一定的政府基金作為支撐手段。①目前來(lái)講，制度設(shè)計(jì)上的挑戰(zhàn)，歸納起來(lái)主要有三個(gè)方面的問(wèn)題，即“中央地方博弈”協(xié)調(diào)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和定期調(diào)整機(jī)制。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃與地方發(fā)展政策的矛盾。無(wú)論是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、房地產(chǎn)制度、稅收制度還是貨幣制度，中央政府與地方政府間利益的均衡一直是國(guó)家戰(zhàn)略能否落實(shí)的重要決定因素。主體功能區(qū)戰(zhàn)略從全國(guó)空間合理開發(fā)角度出發(fā)，旨在實(shí)現(xiàn)各區(qū)域之間的互利多贏，但是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量與質(zhì)量方面依然存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。因此，要達(dá)成一致滿意的劃分結(jié)果，我們需要考慮一個(gè)“中央地方博弈”協(xié)調(diào)機(jī)制。
　　首先，在主體功能區(qū)劃分上，對(duì)于“優(yōu)化開發(fā)”地區(qū)，由于其發(fā)展已經(jīng)達(dá)到較高的水平，正處于需要結(jié)構(gòu)升級(jí)的階段，運(yùn)用規(guī)劃調(diào)控的主要目的應(yīng)該是提升其經(jīng)濟(jì)整體質(zhì)量。由于具備“優(yōu)化開發(fā)”能力與需求的地區(qū)相對(duì)容易確定，劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)不存在太大的難度。其次，對(duì)于部分生態(tài)脆弱、發(fā)展經(jīng)濟(jì)難度高的禁止開發(fā)區(qū)，要安排恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，要求其放棄不適合開發(fā)的項(xiàng)目。這一類型的主體功能區(qū)，有一個(gè)相對(duì)公認(rèn)的清單，其劃定也不存在很大的爭(zhēng)議。第三，協(xié)調(diào)地方利益的難點(diǎn)主要是識(shí)別“重點(diǎn)開發(fā)”與“限制開發(fā)”區(qū)域。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃之所以推遲面世，主要是因?yàn)樵S多地方都希望能列入國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域之列。因此，圍繞重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的確定，中央有關(guān)部門與地方展開了長(zhǎng)時(shí)期博弈。限制開發(fā)區(qū)域是問(wèn)題與矛盾集中的地區(qū)，中西部有很多縣在劃分上都屬于可上可下的情況，但是被劃入限制開發(fā)區(qū)范圍，即意味著發(fā)展“伸不開手腳”。GDP上不去，當(dāng)?shù)卣賳T不支持，收入水平提高難，當(dāng)?shù)鼐用褚膊荒芙邮堋６硗庖灿幸徊糠珠L(zhǎng)期欠發(fā)達(dá)地區(qū)非常積極地希望被劃入國(guó)家級(jí)限制開發(fā)區(qū)，通過(guò)獲取國(guó)家轉(zhuǎn)移支付來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)壓力。而在民族關(guān)系方面，我國(guó)168個(gè)少數(shù)民族聚居的自治縣、旗和自治旗按照規(guī)定大部分將被劃入禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，由此產(chǎn)生的民族共榮問(wèn)題也值得考慮。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃與利益補(bǔ)償機(jī)制。主體功能區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)如何通過(guò)各級(jí)行政層面得到落實(shí)，如何保證不傷害民族間的和諧關(guān)系，歸根到底，是如何保證由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益再分配問(wèn)題。如果能夠通過(guò)一系列的利益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)保證不同類型功能區(qū)都可以分享到發(fā)展的成果，得到“帕累托改進(jìn)”，那么這項(xiàng)戰(zhàn)略一定能夠得到廣泛的支持。事實(shí)上，發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)、增加GDP是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，涵養(yǎng)水源、保持生態(tài)平衡、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，而且工業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)并不必然比其他非工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)大。因此，國(guó)家應(yīng)該設(shè)計(jì)出一套利益補(bǔ)償機(jī)制，來(lái)保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施。例如，處于黃河入海口的山東省東營(yíng)市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕對(duì)離不開黃河發(fā)源地青海省瑪多縣在生態(tài)保護(hù)上的貢獻(xiàn)，如果不采取適當(dāng)?shù)姆绞窖a(bǔ)償瑪多縣這種正的外部性，黃河源頭的生態(tài)保護(hù)就無(wú)法保障。在國(guó)外，有許多通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成功協(xié)調(diào)流域上下游利益的案例。例如美國(guó)卡茨基爾河和特拉華河流域就曾建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。紐約市飲用水90%來(lái)源于該流域，為了解決微生物污染嚴(yán)重的問(wèn)題，20世紀(jì)80年代后期，紐約市決定每年為該流域農(nóng)場(chǎng)主提供4000萬(wàn)美元，補(bǔ)償其改善水質(zhì)的成本。這筆資金來(lái)源于政府對(duì)用水戶征收的附加稅、紐約市公債、信托基金三部分。②
　　
　　自1994年分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政汲取能力得到顯著增強(qiáng)，有能力通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的平衡。另外，也應(yīng)該考慮通過(guò)排污權(quán)交易與生態(tài)服務(wù)的商品化，借助市場(chǎng)的力量完善利益補(bǔ)償機(jī)制。總之，中央政府必須通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、稅收、金融或者是市場(chǎng)等途徑，推行利益補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利三者的均衡。
　　主體功能區(qū)與定期調(diào)整機(jī)制。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，根據(jù)配第·克拉克定理，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)國(guó)民收入和勞動(dòng)力的相對(duì)比重逐漸下降；第二產(chǎn)業(yè)國(guó)民收入和勞動(dòng)力的相對(duì)比重上升，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)國(guó)民收入和勞動(dòng)力的相對(duì)比重也開始上升。一個(gè)地區(qū)的主體功能定位不是一成不變的，而是隨著時(shí)間而變化的，因此需要一個(gè)定期調(diào)整機(jī)制，保證主體功能區(qū)的動(dòng)態(tài)性與科學(xué)性。其次，對(duì)于以縣為主體功能區(qū)劃分的基本空間單元存在難以避免的缺陷。自然地理、經(jīng)濟(jì)資源與人口分布特征并不一定與行政邊界吻合，一個(gè)縣內(nèi)可能存在十分明顯的內(nèi)部差異。例如，我國(guó)人口最多的縣級(jí)行政區(qū)是廣東省普寧市，其人口總量為222.8萬(wàn)人（2008，普寧市政府網(wǎng)），該市南部為大南山山地，西南部為峨嵋嶂山地和南陽(yáng)山丘陵，東北部為鐵山、洪山的低矮丘陵，中部為寬廣平原，在平原與丘陵之間有臺(tái)地分布。該市既有密布的山林，又有發(fā)達(dá)的輕工業(yè)，難以統(tǒng)一納入一類主體功能區(qū)之中。
　　雖然以縣為劃分基礎(chǔ)的原則存在過(guò)于粗糙的問(wèn)題，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)缺乏，而且工作量大，目前還不宜完全將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)作為劃分主體功能區(qū)的基本空間單元。作為一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略舉措，主體功能區(qū)規(guī)劃可以采取分步走的實(shí)施方式。在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完善的情況下，根據(jù)現(xiàn)有縣級(jí)數(shù)據(jù)，按照具體指標(biāo)，先劃分出四大主體功能區(qū)，但是這不能作為劃分的終點(diǎn)。未來(lái)完善主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)著眼于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)作為基本空間單元，這要求從現(xiàn)在開始應(yīng)該盡快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集與整理工作。
　　建議與展望
　　系統(tǒng)而科學(xué)的主體功能區(qū)的形成，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的復(fù)雜任務(wù)，只有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才不會(huì)急于求成或者流于形式。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持長(zhǎng)短期目標(biāo)相結(jié)合，一步一個(gè)腳印地推進(jìn)；要綜合區(qū)劃、規(guī)劃、政策與考核四個(gè)方面來(lái)推進(jìn)形成主體功能區(qū)。只有在財(cái)政、金融等相關(guān)政策和松綁GDP考核制度的支持下，主體功能區(qū)才能夠得到最廣泛的支持并順利實(shí)施；要重視市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力、資金和生態(tài)服務(wù)在主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施中的作用。政府在整個(gè)戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中要發(fā)揮積極引導(dǎo)的作用，而不能急功近利、越俎代庖，直接執(zhí)行市場(chǎng)的交易行為或者以行政安排替代市場(chǎng)交易。總之，要堅(jiān)持以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，以優(yōu)化我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和民族和諧的新格局。（作者分別為中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、國(guó)家規(guī)劃專家委員會(huì)委員；中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所碩士研究生）
　　
　　注釋
　　①?gòu)埧稍疲骸秴^(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第166頁(yè)。
　　②“解讀全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃——專訪國(guó)家發(fā)展改革委秘書長(zhǎng)楊偉民”，《中國(guó)投資》，2011第4期。