主體功能區(qū)建設(shè)任重道遠(yuǎn)

　　主體功能區(qū)建設(shè)這種新的區(qū)域發(fā)展思維，透露出許多新的發(fā)展理念。主體功能區(qū)戰(zhàn)略為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展描述了一個(gè)嶄新的美好愿景，如何實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃依然是個(gè)難題，甚至是個(gè)長期的過程。其中，實(shí)施主體和途徑、評價(jià)機(jī)制、各規(guī)劃的協(xié)調(diào)、市場機(jī)制的基礎(chǔ)性、區(qū)劃的科學(xué)性和是否提供了新的發(fā)展道路等關(guān)鍵問題值得研究。
　　
　　主體功能區(qū)從2005年的概念到2010年出臺(tái)的“十二五規(guī)劃建議”與2011年批準(zhǔn)的“十二五規(guī)劃綱要”之中的國家戰(zhàn)略，成為“戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃”，成為“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)”，成為中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，成為區(qū)域開發(fā)和地區(qū)發(fā)展的新的思維。
　　新的區(qū)域發(fā)展思維透露出新的發(fā)展理念
　　這種新的區(qū)域發(fā)展思維，透露出很多新的發(fā)展理念，表現(xiàn)為著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式理論；實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展理論；區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計(jì)理念；區(qū)域差異化發(fā)展與有限開發(fā)理念。特別是后兩個(gè)理念尤其值得注意。
　　區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)理念。改革需要頂層設(shè)計(jì)，區(qū)域發(fā)展也需要頂層設(shè)計(jì)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略就是全國區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。改革開放以來，中國陸陸續(xù)續(xù)推出了以不均衡增長為特點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，如西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、濱海新區(qū)開放開發(fā)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃等，這些戰(zhàn)略的特點(diǎn)就是對某一局部地區(qū)進(jìn)行設(shè)計(jì)，而主體功能區(qū)戰(zhàn)略從全局的角度對重要的區(qū)域發(fā)展問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，這是在以往的區(qū)域發(fā)展中沒有的現(xiàn)象。
　　區(qū)域差異化發(fā)展與有限開發(fā)的理念。中國地域廣大、各地區(qū)千差萬別，這是人所共知的事實(shí)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策制定往往忽視了這種差異性，一刀切處理各區(qū)域問題。尤其是共同的區(qū)域發(fā)展評價(jià)機(jī)制造成了GDP崇拜，帶來了千城一面，所到城市處處皆是新加坡，各地區(qū)發(fā)展缺乏特色。主體功能區(qū)強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域分工和各區(qū)域特色發(fā)展，這種特色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是通過不同區(qū)域不同的評價(jià)體系和發(fā)展重點(diǎn)來保證。主體功能區(qū)還貫穿著有限發(fā)展的理念，有限發(fā)展不是不發(fā)展，而是發(fā)展要綜合考慮各種制約條件，發(fā)展要各主體協(xié)調(diào)，各區(qū)域協(xié)調(diào)，人與自然的協(xié)調(diào)。
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展描述了一個(gè)嶄新的美好的愿景，如何實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃依然是個(gè)難題，是個(gè)艱苦的過程，甚至是個(gè)長期的過程。這其中又有6個(gè)關(guān)鍵問題值得注意，即實(shí)施主體和途徑問題、評價(jià)機(jī)制問題、各規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題、市場機(jī)制的基礎(chǔ)性問題、區(qū)劃的科學(xué)性問題和是否提供了新的發(fā)展道路問題。
　　實(shí)施主體與途徑問題
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出利用財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境與應(yīng)對氣候變化九個(gè)方面的政策措施推進(jìn)主體功能區(qū)的實(shí)施，這里存在四個(gè)方面的問題：主體功能區(qū)劃分是適應(yīng)現(xiàn)行體制還是現(xiàn)行體制適應(yīng)主體功能區(qū)而改變，特別是財(cái)政體制，現(xiàn)行的分稅制體制自1994年以來發(fā)揮了巨大的作用，也存在著很多弊端，主體功能區(qū)要求建立不同的評價(jià)機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付體系，而現(xiàn)行的分稅制體制難以適應(yīng)這種要求，而改革分稅制體制是牽一發(fā)動(dòng)全身，本身也是個(gè)很復(fù)雜的事情；主體功能區(qū)的九大政策工具分屬于不同的中央部門，這些部門與各級地方政府又形成了復(fù)雜的利益關(guān)系，弄不好演變成各部門各地區(qū)為爭取利益而進(jìn)行的更為激烈的競爭，實(shí)施主體之戰(zhàn)難以避免；相似區(qū)域的政策適用性問題，特別是同一個(gè)地理單元卻分屬于不同省區(qū)，如三江源地區(qū)，如何適用政策；主體功能區(qū)規(guī)劃屬于開發(fā)強(qiáng)度的規(guī)劃，禁止開發(fā)與限制開發(fā)的區(qū)域本身又是經(jīng)濟(jì)比較落后的區(qū)域，不增加GDP靠什么來支撐整個(gè)發(fā)展？會(huì)不會(huì)在新的不平衡基礎(chǔ)上更加不平衡？對于前兩個(gè)問題，本身涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，規(guī)劃的實(shí)施過程就是利益調(diào)整過程，需要綜合考量。對于第三個(gè)問題，我們認(rèn)為同一地理單元適用相同的支持政策，不管所處的行政單元如何。對于第四個(gè)問題，我們認(rèn)為主要由中央財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付和地方政府之間橫向的轉(zhuǎn)移支付來完成，由于中西部的數(shù)省GDP才能抵得上東部如蘇州市的GDP，可以考量完全放棄GDP考核。
　　評價(jià)機(jī)制問題
　　主體功能區(qū)的評價(jià)機(jī)制是關(guān)系到主體功能區(qū)戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵問題，建立一個(gè)科學(xué)的差異化的動(dòng)態(tài)評價(jià)機(jī)制成為重中之重，事實(shí)證明有什么樣的評價(jià)機(jī)制就會(huì)帶來發(fā)展結(jié)果。以GDP為導(dǎo)向的評價(jià)機(jī)制促進(jìn)了地方政府競爭，為增長而競爭促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)，但這種增長是以環(huán)境資源為代價(jià)的粗放式增長。評價(jià)的關(guān)鍵是評價(jià)各地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人，目前很多城市發(fā)展換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就換一個(gè)規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)行為本質(zhì)上決定了規(guī)劃實(shí)施的力度和風(fēng)格，而領(lǐng)導(dǎo)是跟著評價(jià)機(jī)制走，有什么樣的評價(jià)機(jī)制就有什么樣的領(lǐng)導(dǎo)。所以重塑各地區(qū)的評價(jià)機(jī)制成為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的一個(gè)重要特色。這種評價(jià)機(jī)制首先要明確各地區(qū)的主導(dǎo)屬性，到底哪些地區(qū)屬于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)或禁止開發(fā)，只有科學(xué)的主導(dǎo)屬性才能有理由使不同區(qū)域各司其職，遵守各自的開發(fā)強(qiáng)度；其次，建立差別化各種側(cè)重的評價(jià)體系，優(yōu)化開發(fā)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域過于考察生態(tài)環(huán)境與限制開發(fā)禁止開發(fā)過于考察GDP都同樣有害，現(xiàn)存的發(fā)展模式中，許多大城市熱衷建設(shè)生態(tài)城市、中心市區(qū)高的綠化率降低了土地的利用利用，既無公平又無效率，成為城市病發(fā)生的重要原因；而限制開發(fā)禁止開發(fā)盲目考察GDP也會(huì)帶來種種災(zāi)難性后果，我們建議優(yōu)化開發(fā)與重點(diǎn)開發(fā)的考核機(jī)制為GDP、生態(tài)雙維考核；限制開發(fā)與禁止開發(fā)為生態(tài)環(huán)保一票否決制度；再次，評價(jià)機(jī)制的調(diào)整機(jī)制，主體功能區(qū)劃分不是一成不變的，而是動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，今天的重點(diǎn)開發(fā)可能成為明天的限制開發(fā)，所以要與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)評價(jià)機(jī)制的動(dòng)態(tài)調(diào)整。應(yīng)該看到我們官員評價(jià)機(jī)制中的對上負(fù)責(zé)的特點(diǎn)決定了我們的評價(jià)機(jī)制的特點(diǎn)，從長遠(yuǎn)看，如何引進(jìn)社會(huì)評價(jià)乃至居民評價(jià)也是調(diào)整官員評價(jià)機(jī)制的一個(gè)重要課題。
　　各種規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題
　　中國的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)形成了比較復(fù)雜的體系，可以稱之為區(qū)域規(guī)劃叢林，從西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略、皖江城市帶等等，幾乎覆蓋了整個(gè)國土面積，每個(gè)規(guī)劃都有一套發(fā)展重點(diǎn)和支持政策體系，很多地區(qū)面臨著多套區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的疊加，甚至有些規(guī)劃彼此有矛盾之處，比如西部大開發(fā)與主體功能區(qū)規(guī)劃，西部大多數(shù)地區(qū)都屬于主體功能區(qū)的禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，這些區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)中的大開發(fā)呢？我們認(rèn)為這些規(guī)劃應(yīng)該互為補(bǔ)充，不可分割，但需要自我完善和規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，不能規(guī)劃之間相互打架，實(shí)施起來不知所措。首先要明確主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位和戰(zhàn)略性地位，是其他規(guī)劃的基本依據(jù)；其次，要對現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行梳理、精簡，確定核心規(guī)劃和一般規(guī)劃，否則多如牛毛的規(guī)劃往往成了墻上掛掛圖上畫畫了的流于形式了；再次，對現(xiàn)行的各種規(guī)劃的支持政策進(jìn)行清理，哪些政策需要加強(qiáng)、哪些政策需要改變、哪些政策需要廢除，有個(gè)比較明確的說法，使得每個(gè)地區(qū)對本地區(qū)適用政策心知肚明。
　　市場機(jī)制的基礎(chǔ)性地位問題
　　作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃貫穿的思想還是解決區(qū)域發(fā)展差異和生態(tài)環(huán)境惡化問題政府主導(dǎo)理念，在整個(gè)規(guī)劃中著重體現(xiàn)了政府規(guī)制和政府支配的思想。在市場機(jī)制失靈的情況下，發(fā)揮政府作用無疑是正確的選擇，而且事實(shí)上政府也起到了不可代替的重要作用。但是，市場機(jī)制的資源配置的基礎(chǔ)性地位需要加強(qiáng)，政府支配資源數(shù)據(jù)巨大、上游產(chǎn)品、資源與原材料價(jià)格等沒有市場化改革沒有到位成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的制度性障礙。改革開放以來，中國市場化進(jìn)程并不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異、粗放式增長和生態(tài)環(huán)境惡化的原因，與此相反，恰恰是因?yàn)槭袌龌M(jìn)程的滯后和不到位才產(chǎn)生了許多區(qū)域問題和區(qū)域大戰(zhàn)。在推進(jìn)市場化進(jìn)程中著重推進(jìn)：其一，放松土地的用途管制，主體功能區(qū)將全國分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及生態(tài)功能區(qū)三類，每類都設(shè)定相應(yīng)的土地用途進(jìn)行土地用途管制，對于生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行土地用途管制是應(yīng)該的尤其是生態(tài)脆弱區(qū)，但是城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)應(yīng)該放松土地用途管制，主要發(fā)揮市場的力量來解決資源配置問題，無論是城市化地區(qū)還是農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)城市化進(jìn)程都處于加速期，進(jìn)行土地用途管制無疑會(huì)降低這種進(jìn)程；其二，推進(jìn)上游產(chǎn)品、資源與原材料價(jià)格的市場化進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境破壞的一個(gè)主要原因是資源價(jià)格的市場化進(jìn)程緩慢，生態(tài)環(huán)境利用與破壞的成本太低，這也是資源豐富地區(qū)經(jīng)濟(jì)反而落后所謂資源詛咒的一個(gè)重要的原因；其三，推進(jìn)人口的自由流動(dòng)和市場化的城市化過程，特別是促進(jìn)人口的沿海化集聚進(jìn)程；其四，推進(jìn)橫向政府間轉(zhuǎn)移支付的市場化進(jìn)程。例如對于主要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償問題可以采取誰受益誰出錢的措施，建立流域之間生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰资袌觥?br/>　　
　　功能區(qū)劃分的科學(xué)性問題
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)與禁止開發(fā)四類，并賦予城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及生態(tài)功能區(qū)三類具體內(nèi)容。這種劃分的依據(jù)有3個(gè)，即現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度、資源環(huán)境承載能力、未來發(fā)展?jié)摿Γ绾卧u價(jià)這三個(gè)依據(jù)成為劃分的科學(xué)性最大的問題。一個(gè)顯而易見的例子是北京市的人口控制，1000萬人口北京沒有崩潰，2000萬也沒有崩潰，3000也不會(huì)崩潰，所謂的科學(xué)的預(yù)測成為笑談。所以如何精準(zhǔn)劃分這四個(gè)類型城市主體功能區(qū)成敗的關(guān)鍵之一；在這四個(gè)類型中，優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)可以分成一組，限制開發(fā)與禁止開發(fā)可以分成另外一組，我們建議把前一組稱為集約發(fā)展組，后一組稱為生態(tài)發(fā)展組。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)顯著特征是東部地區(qū)的集聚效率高于中西部地區(qū)，全國都是粗放式增長，都面臨集約發(fā)展問題。長三角、珠三角、環(huán)渤海如此，中部地區(qū)也是如此。正因?yàn)榧坌矢撸丝诘难睾；M(jìn)程仍在加速，東部地區(qū)的長三角珠三角環(huán)渤海地區(qū)不僅需要優(yōu)化發(fā)展而且在未來數(shù)年內(nèi)還是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，而相應(yīng)的中部地區(qū)則會(huì)成為次重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，優(yōu)化開發(fā)與重點(diǎn)開發(fā)并存于東中部地區(qū)，截然將兩者分開沒有意義也難以實(shí)現(xiàn)；生態(tài)發(fā)展組包括限制開發(fā)與禁止開發(fā)區(qū)，成為我國生態(tài)資本的主要富集區(qū)，主要承擔(dān)保障生態(tài)安全的任務(wù)，本質(zhì)上都是生態(tài)功能區(qū)，不僅是世界文化自然遺產(chǎn)、國家地質(zhì)公園等需要禁止開發(fā)，而且特別是生態(tài)脆弱區(qū)和關(guān)系到全國水資源供給的地區(qū)都應(yīng)列入禁止開發(fā)區(qū)域，而不是限制開發(fā)。
　　主體功能區(qū)區(qū)劃原則為以縣為單元、國家定區(qū)域、省級定范圍，這本身存在邏輯上的問題，一縣之內(nèi)亦有差別，可能并存主體功能區(qū)的四個(gè)類型，當(dāng)然以更小的地域單位為劃分單位可操作性又成問題；省級定范圍也存在一定的問題，每個(gè)省的范圍劃定必然與其政府意愿相一致，與官員的偏好相一致，如何平衡地方利益與主體功能區(qū)要求的全國利益確實(shí)是擺在主體功能戰(zhàn)略面前的一項(xiàng)重要難題。
　　能否走出一條新的發(fā)展道路
　　主體功能區(qū)規(guī)劃與其說帶給我們一個(gè)新的發(fā)展道路，不如說在盡量少走彎路上進(jìn)行了探索。中國改革開發(fā)30多年是經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的30年，同時(shí)也是先污染后治理的30年，在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先污染后治理或者不治理成為現(xiàn)實(shí)，并沒有走出一條不同于西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境保護(hù)新路，而且由于各種原因中國的生態(tài)環(huán)境之路更為曲折成本也更大。這其中的主要原因有兩個(gè)：一是因?yàn)橹袊幱诠I(yè)化中期和城市化的加速發(fā)展階段，這一階段的特點(diǎn)是處于環(huán)境庫茲涅茨曲線的左段，經(jīng)濟(jì)增長帶來的環(huán)境污染幾乎難以避免；二是中國的粗放式增長和地方政府的GDP崇拜使得一切向GDP看齊，為GDP而競爭的越演越烈的趨勢使得環(huán)境問題雪上加霜，綠水青山從此與我們相隔，成為爭取金山銀山的慘重代價(jià)。已經(jīng)污染的只能去治理，沒有污染的不能污染，怪圈需要打破，彎路不能再走。主體功能區(qū)的限制開發(fā)和禁止開發(fā)可能使之成為現(xiàn)實(shí)，而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)關(guān)鍵措施是生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民和繼續(xù)推進(jìn)人口的沿海化進(jìn)程。（作者為廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授、博導(dǎo)）