城鄉統籌背景下的基層民主治理

　　【摘要】堅持農村基層民主治理，對于新形式下我國城鄉統籌發展具有非常重要的意義。經過調查，成都市周邊農村的民主治理雖取得一定成績，但也存在一些問題。有效監督機制的缺乏和經濟發展壓力下的鄉、村關系是主要原因。為此，可以從提高農民自身利益表達能力、再造有效監督制度等方面著手加以解決。
　　【關鍵詞】城鄉統籌 基層民主治理 監督機制 議事規則
　　
　　目前，統籌城鄉發展已經成為基層政府所面臨的頭等任務。在這個過程中，基層民主治理無疑承擔著重要的制度保障功能。一方面，它可以保證在農村經濟社會快速發展過程中農民的主體地位，使得農民自身的意愿能夠得到足夠的尊重；另一方面，它也可以防止在這一過程中農民的切身利益受到結構性的損害。2007年，成都市和重慶市被中央批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，成都將全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制。在新一輪的農村經濟發展進程中，作為試驗區的成都無疑走在了前列，成都周邊農村基層民主治理領域所遇到的問題，應該說在中西部欠發達農村地區具有比較強的代表性。2010年10月，我們組成研究小組，以成都周邊農村為對象，選取一些有代表性的鄉村，進行抽樣調查。
　　研究方法與調研結果
　　調查組隨機選取成都中心城區以外的兩區兩縣中的八個村作為調查地點，調查對象為村民。我們在每個村針對村民發放問卷20份，收回有效問卷156份。對回收問卷進行整理后，我們主要從以下兩方面的數據來反映目前成都農村民主治理的現狀：
　　民主治理的客觀情況。我們設置了兩個問題來反映調查地區的民主選舉情況。當問及“在村委會選舉中，候選人是否由村民直接產生”時，26.32%的受訪者回答“是”，55.79%的受訪者回答“不是”，回答“不清楚”的占17.89%。在我們所調查的對象中，實行等額選舉的占11.58%，實行差額選舉的只占37.89%，其余的回答“不清楚”。大部分受訪者（55.79%）表示他所在的村不能保證每年召開一次以上的村民會議，而多達90%以上的受訪者表示，他們很少或從未參加過本村重大事務的決定。當問及所在的村村務是否公開透明時，只有30.53%的受訪者做了肯定的回答，而其余的受訪者（占69.47%）則表示村務不能做到透明公開，或者根本不知道。在對村干部進行民主評議和監督這一項上，60%的受訪者表示他所在的村沒有這樣的渠道，15.79%的村民表示不知道，只有24.21%的村民給予肯定回答。
　　民主治理的主觀績效評價。首先是受訪者對現任村干部的評價。在問及“村干部對解決您和您家庭的困難是否有幫助”時，多達73.68%的村民認為很少有幫助或根本沒有幫助，只有不到9%的村民認為有很大幫助或有較大幫助。當涉及對村干部任職動機的評價時，多達51.58%的村民認為村干部任職是為了自己的利益，只有17.89%的村民認為他們任職是想為村民服務。
　　通過了解受訪者對下一次選舉的預期來反映村民對本屆村干部的評價。當問及“在下次選舉中，您是否會投現任村干部的票”時，有24.%的受訪者表示會投全部或會投其中的多數，有35.78%的受訪者表示只會投其中的少數干部或一個都不投。如果除去沒有作出決定的受訪者（31.58%），應該說現任村干部的支持率還是較低的。
　　在被問及“農村民主治理在農村發展過程中是否有意義”時，僅26.32%的受訪者認為有意義，認為意義不大和沒有意義的受訪者占到了近58%。在被問及“您是否比以前更關心村委會的決定”時，有40%的受訪者作出了肯定的回答，僅僅有2.20%受訪者作了否定的回答，令人疑惑的是有一半以上的受訪者（57.80%）表示無所謂。在作肯定回答的受訪者中，他們給出的理由大多都是“村委的決定比以前更關系到自己的利益”；而在回答“無所謂”的受訪者中，他們給出的理由大多是“關不關心都一個樣”。在被問到“在村民自治過程中，您認為是否還需要政府的規范、監督和引導”時，高達77.80%的受訪者表示需要。
　　原因分析
　　基于上面的調查數據可以看出，在調查地區，農村民主治理的水平不高，無論是選舉、管理和重大問題的決策，還是村務的監督，都無法達到民主政治的要求。村民對所在村的民主治理績效的主觀評價也偏低，對現有村委干部的認同度普遍不高。基于相關數據以及研究小組與村民和村干部展開的座談，我們認為造成目前成都農村民主治理現狀不盡人意的原因主要有以下兩個方面。
　　缺乏完整、有效的監督體系。在中西部欠發達的農村地方，政府在經濟發展過程中扮演著更為主動的角色。政府往往在市場培育、招商引資、農村經濟結構的轉型和優化上占據主導地位。與政府的主導地位相應的是，鄉村和村民的自主性將會受到一定抑制。這就意味著，鄉村治理中的“民主”將不是主要體現在“自我服務”和“自我決策”上，而是在很大程度上要落實在民主監督這一環節上。然而，現在的情況是，在鄉村日常事務的管理與決策中，村民進行事中和事后的監督缺乏有效途徑；而在集體經濟的管理以及土地的流轉過程中，村民也缺少參與和監督的途徑。其原因在于：第一，現有的監督機制不能很好地發揮作用，現行法律法規還有待改進。第二，熟人社會、半熟人社會依然是成都周邊農村的一個重要特點，它嚴重地制約了監督機制的有效運轉。①因此，僅僅依賴農村基層內部的監督機制，很難達到應有的效果。實踐證明，試圖通過建立監督小組、村務監督委員會之類的村級監督組織，對村莊公共權力的運行實施民主監督，這種做法不僅難以達到制度設計的預期目的，而且有可能增加農民的負擔。②
　　新農村建設背景下共謀關系繼續保持。縣鄉兩級政府與村委之間的共謀現象是中國農村，尤其是中西部欠發達地區一個比較普遍的現象。雖然農村稅費取消了，但新一輪的農村經濟發展和城鄉統籌的任務又成了新的誘因，它使得這種共謀關系繼續延續，甚至有進一步加強的趨勢。在許多接受調查的村中，存在著的一個普遍情況就是，許多村在選擇村干部上都受到了鄉鎮一級政府的影響。這種情況在全國來說都是普遍存在的，它雖然違反了村民委員會組織法，但在現階段卻有它存在的合理性。③鄉鎮一級政府直接面對農村工作，有很多上面壓下來的任務；另外，就目前而言，省、市、鄉鎮各級政府都將工作重點放在農村的經濟發展上。要完成這個任務，就必須在農村基層開展大量的工作，比如土地的集約化、招商引資、開發項目等等，這些工作不可避免會牽涉到每一位村民的利益。這其中有大量的、瑣碎的且容易引起農民不滿和抵抗的工作要做。為了高效地推進經濟工作的進行，客觀上來說，鄉鎮政府需要將村一級的管理層牢牢掌握在自己手中。在這樣的背景之下，本來作為村民利益代表者的村干部卻與鄉鎮干部結成了牢固的同盟關系，共同“對付”在政策執行過程中采取消極或抵制態度的村民。
　　政策建議
　　改進農村內部的議事規則。農村的民主決策一般是通過召開村民大會和村民代表大會來體現的。然而，現今農村在做出有關決策時，存在著兩方面的問題：一是作為會議發起者的村委會不愿召開村民大會或村民代表會議，為了能快速作出決定提高工作效率，許多決策在村委會內部就做出了；二是農村開會難，會議流程不規范，很難達到民主決策的效果。因此，積極地引入新的民主治理機制，以適應目前農村社會的變化，是非常有必要的。
　　組織和壯大農民自身的力量。根據調查，目前成都周邊農村村民在經濟快速發展過程中，出現了利益受損、利益表達缺乏途徑的現象。這其中的一個重要原因就在于，農民大多以散戶生產經營為主，與強勢的村委和上級政府比起來，他們的力量非常單薄。遇到利益受損的情況時，單個的農戶往往由于力量單薄而選擇沉默，或者走上非常規的意見表達途徑（比如集體上訪）。因此，組織和壯大農民自身的力量（比如農會）、將農會組織之下的農民政治表達和政治行動納入到現有法律體制之內并給予他們更多的傾聽和更多的活動空間，將會有利于農民群體的利益表達。
　　再造農村治理中的監督機制。如我們前面所分析的，村委與鄉鎮以及鄉鎮上的區級政府之間形成了緊密的同盟關系，使得這三級政府（組織）之間的自上而下的監督機制很難起到應有的效果。相反，村民對區級以上的政府還是普遍存在信任感的。政府的層級越高，受到的農村經濟發展的有形壓力（具體發展指標）就越小，也就越容易在經濟發展與民主治理和公平公正上保持平衡。此外，還可以引入第三方監督。我們在這里提到的第三方監督是由媒體、社會獨立人士構成的志愿團體，負責對農村中的事務進行定時的、獨立的了解、評估和監督，從而形成一股獨立于各級政府和農民自身的第三方獨立監督力量。與體制內的監督制度比較起來，它避免了農村居民身處熟人社會之中面對權利與利益之網時的顧慮，也擺脫了政府在實行自上而下的監督之時出于自我目標和利益的考量。（作者單位：西南財經大學公共管理學院）
　　
　　注釋
　　①吳毅：《鄉村中國評論》（第3輯），濟南：山東人民出版社，2008年，第46頁。
　　②盧福營：“村民自治的發展走向”，《政治學研究》，2008年第1期。
　　③譚秋成：“農村政策為什么在執行中容易走樣”，《中國農村觀察》，2008年第4期。