行政訴訟和解的基礎理論探析

　　【摘要】行政訴訟和解體現了當事人雙方對各自權利一定限度的處分，突破了傳統理論中行政職權不可處分的絕對性。在行政類型中出現服務行政的背景下，糾紛解決機制的多元化發展以及當事人程序選擇權的內在要求，使得行政訴訟和解作為一種行政訴訟糾紛解決方式成為必然。
　　【關鍵詞】行政訴訟和解 性質 法理基礎
　　
　　行政訴訟和解內涵及相關界定
　　行政訴訟和解概念的界定。本文中的行政訴訟和解是指在行政訴訟的過程中，當事人雙方為了解決有關的行政糾紛或者終結訴訟程序，在法定權限范圍內，依據法律程序，自主或在法官建議下自愿就被訴具體行政行為的權利義務關系，通過協商達成合意的雙方法律行為。就訴訟而言，和解與判決不同，和解是由當事人雙方達成合意而終結訴訟的一種結案方式。
　　行政訴訟和解與相關概念關系。
　　一、訴訟和解與訴訟外和解。訴訟和解與訴訟外和解都是由雙方當事人在自愿和有處分權的情況下，相互協商達成合意，調整權利義務關系，解決糾紛的活動和過程。訴訟和解與訴訟外和解的區別主要表現在：第一，訴訟和解發生在訴訟過程中，訴訟外和解發生在訴訟之前或之后。第二，訴訟和解必須在法官面前進行，且法官可在立案受理后宣告判決或者裁定前建議和解。訴訟外和解僅是雙方當事人在私法上的合意，是一種私法行為，沒有法官的參與。第三，是否有審判權對其加以認可。訴訟和解不僅僅是雙方當事人的合意，而且有審判權對其加以認可的因素。訴訟外和解完全是當事人行使自己權利的表現，具有民事契約的性質，沒有審判權對其加以認可的因素。第四，法律后果不同。訴訟和解協議達成并經法院確認后產生兩種效力：終結訴訟的效力；與確定判決同等的效力。對于雙方當事人的權利義務關系而言，和解協議發生確定的效力。訴訟外和解協議達成后，雙方的權利義務便重新分配，任何一方都不能事后反悔和再行訴訟，遵循的是“契約必須遵守”原則，適用的是契約的相關原理和爭議解決方式。
　　二、訴訟和解與訴訟調解。訴訟和解與訴訟調解都是雙方當事人合意解決行政糾紛的方式，兩者有三個共同點：第一，目的相同。第二，都是由法官、雙方當事人三方參與。第三，都建立在雙方當事人合意基礎上。
　　訴訟和解與訴訟調解是兩種不同的糾紛解決機制，區別主要表現如下：第一，體現的理念不同。訴訟和解體現的是當事人主義理念，是雙方當事人行使訴訟權利的一種行為，當事人在和解中起決定性作用，只有當事人完全自主、自愿形成的合意，才能以和解的形式終結訴訟。訴訟調解體現的是職權主義理念，是法院行使國家審判權的一種職權行為，當事人只是法院調解工作的對象，制度圍繞著如何有利于法官盡力多做調解工作，如何有利于法院職權作用的充分發揮。第二，法院的作用不同。在訴訟和解制度中，法院的作用體現在給雙方當事人設置一個平等對話的平臺，對和解過程、結果以及和解協議履行情況的法律審查和監控。法官不具有要求當事人接受某個決定的強制性權威，而是以中立第三方的角色協調問題、促進合意，也可提出和解建議供當事人協商時參考。在訴訟調解制度中，法院體現為主持調解，促使當事人雙方達成協議，從而解決糾紛。調解時法院往往主動提出解決糾紛的具體方案，供當事人雙方進行協商。筆者認為，與訴訟調解相比，訴訟和解更能體現當事人的意志，更有利于行政糾紛的解決。法院調解“由于調解人員所具有的雙重身份（調解人與裁判者）及其地位上的優勢，以合意為基礎的調解常常演變為大量滲入調解人員主觀意志的強制性調解，從而違背了法院調解制度所追求的正義價值。”調解與審判之間不可避免地具有關聯性，這種關聯性使合意的純化非常困難，形成“雖有調解之名，實為裁判之實”，名至而實不歸的局面。而訴訟和解可使法院避免了像在訴訟調解中主動協調從而超職權調解的弊端。
　　行政訴訟和解的性質
　　行政訴訟和解的法律性質指當事人之間在行政訴訟中所進行的和解行為具有何種法律屬性。
　　德國學者認為行政訴訟和解具有雙重性質。一是影響實體法狀態的公法契約，二是促使訴訟終結的訴訟行為。日本學者南博方認為，行政訴訟和解的法律性質，并不會因為其是行政訴訟，而與民事訴訟和解有所差異，因此，針對行政訴訟上和解的法律性質，得參考民事訴訟和解。行政訴訟和解具有訴訟行為及公法契約的兩面性，一方面為訴訟行為，另一方面則具有公法契約的性質。我國臺灣地區學者認為行政訴訟和解兼具訴訟行為及實體法中行政契約的雙重性質。一方面屬于以終結訴訟為目的的訴訟行為。當事人成立訴訟和解即可直接終結訴訟程序，亦即訴訟系屬消減的程序法上的效果，不須原告撤回起訴，亦無須法院作終結程序的裁決。另一方面，行政訴訟上的和解是雙方相互的讓步。就實體法而言，雙方當事人是締結行政法上的和解契約。
　　筆者贊同行政訴訟和解具有雙重性質。一方面屬于以終結訴訟為目的的訴訟行為，當事人在訴訟中成立和解后，即可終結訴訟程序。另一方面，行政訴訟和解是經過雙方當事人的合意，在實體法面向上就公法上權利、義務、行政機關的權限或當事人程序地位加以創設、變更、消減或為有拘束力的規制行為，亦即締結一個實體法上的行政契約。行政訴訟和解性質所蘊含的訴訟行為部分和實體法部分是相互依存的。如果實體法上行政契約部分無效，行政訴訟和解也隨之無效；如果訴訟行為部分無效，行政訴訟和解也隨之無效，但實體法上行政契約則并不當然隨之無效。在此，必須視當事人的真實意思而定。如果當事人只在該契約一并發生訴訟法上終結訴訟的效力時，才同意和解，那么實體法上行政契約自然也應當歸于無效。相反，如果當事人有意使該實體法上行政契約繼續存在，應尊重當事人意愿。
　　行政訴訟和解的法理基礎
　　糾紛解決機制的多元化。多元化糾紛解決機制是指，“在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點，相互協調地共同存在，所結成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態的調整系統。”多元化糾紛解決機制強調除了國家壟斷糾紛解決方式（如訴訟）外，還要充分發揮其他糾紛解決方式的功能，并用法律對其進行規范。世界各國普遍承認民事糾紛解決方式的多元化，如仲裁、和解、調解等。從國外的相關實踐理論來看，行政糾紛的非訴解決方式得到了普遍認可，并處于不斷完善中。1990年，美國國會通過了《行政爭議解決法》（Administrative Dispute Resolution Act，簡稱ADRA）。該法的目的是“授權和鼓勵聯邦行政機關適用調解、協商、仲裁或其他非正式程序，對行政爭議進行迅速的處理”。該法要求美國各聯邦行政機關以及各執行部門，推行實施ADR的政策，從而聯邦政府使用ADR解決行政爭議的合法性得到了確認。1996年，美國國會對《行政爭議解決法》作了進一步的修改，將其確立為美國一項永久的法律。ADR，在美國的行政訴訟法過程中最常用的一種技術即是——和解。和解在法律上指訴訟當事人之間為處理和結束訴訟而達成的解決爭議問題的妥協或協議；也指當事人在自愿互諒的基礎上，就已經發生的爭議進行協商并達成協議，自行解決爭議的一種方式。其本質在于爭議當事人通過協商合意的方式自行解決糾紛。美國《聯邦行政程序法》明確規定：在時間、案件性質和公共利益容許的情況下，行政機關應給予所有的爭議當事人進行和解的機會。行政機關并不一定要接受當事人提出的和解方案，但如果和解方案被行政機關所接受，其就成為了一個行政決定。主持和解程序的法官可以作為和解的法官，當事人也可以要求指定其他和解法官。通過和解而達成的協議只經受非常有限的司法審查，主要看該協議“是否公平和充分，是否存在違法、不合理或者違反公共利益”的因素。美國聯邦能源管制委員會（FERC）和環保署（EPA）也制定了專門的和解規則和程序，在涉及眾多利益相關人的能源管制和環保案件中，和解被認為是一種非常有效的爭議解決方式。可見，行政糾紛解決機制多元化是可能的并且是可行的。
　　
　　我國行政訴訟制度是妥善處理行政糾紛的一種科學制度，在保障相對人權益、監督行政機關依法行政中，具有重要地位并發揮了不可替代的作用。進入新世紀后，我國行政糾紛呈現出了新的階段性特征，脫胎于計劃經濟時期的行政訴訟制度在某些方面已難以滿足形勢發展的需要，行政爭議解決方式的完善亟待解決。要解決這一問題，除了普遍承認并規范訴訟外的糾紛解決方式外，還應當使行政訴訟內解決糾紛的方式多元化。這是由于訴訟程序本質上是因當事人的請求而啟動的，它的目的是回應當事人的請求、化解糾紛，因而其結構應具有開放性、可塑性，能靈活適應社會的發展和當事人的需求。即使國家開始以強制力介入糾紛，也不意味著國家在訴訟過程中自始至終都要貫徹國家強制力，法院還是應尊重當事人糾紛解決方式的選擇權，否則訴訟就喪失了其正當性。當然，在制度設計時還存在著一系列權衡因素，如為了維護法院的尊嚴節約司法資源，當事人不能反復選擇，但這本身不能構成否認啟動訴訟程序后其他柔性解決糾紛方式存在的理由。因而筆者認為，除強調判決作為結案方式以外，還應當充分關注和解等柔性解決機制。這不僅能充分發揮訴訟的優勢，還能結合非訴訟機制特有的靈活性，更有效地化解糾紛。
　　服務行政理論。行政糾紛解決方式與行政類型相關，行政類型不同，糾紛的解決方式也不同。現代公共行政觀念已從管制行政發展為服務行政。首先是政府從全能政府向“有限”政府的轉變；其次是在政府有限的活動中，并不總是在以自我為中心的觀念下行動，而轉向為個人與社會提供服務，運用權力色彩較淡和強制功能較弱的新的管制方式，如行政指導、行政資助（扶助、補助）、政府采購、行政經營、行政出讓（拍賣）、公共設施建設開發與提供服務等。在給付行政領域，契約成為主要形式。
　　服務行政實現了從權力中心主義到服務中心主義的轉變，服務行政將政府定位于服務者的角色，以為公眾服務為宗旨，服務是其基本理念與價值追求。政府服務客體的多元性和服務內容的多樣性，遞增了政府管理事務的數量和壓力。政府無力滿足所有的服務要求，就導致公共管理社會化的出現，促使眾多的非政府組織成為公共服務的提供者。服務行政使得行政不再只是關于行政權運作的活動，不必然涉及到權力的行使，行政活動呈現多樣性，活動方式也出現多樣性。非權力行政或權力色彩較弱的行政方式以及合作行政被越來越多地運用。在此背景下，公權力與私權利存在各自處分權利、達成合意的可能性。與行政活動多樣性相聯系，行政爭議不僅全是權力運作引起的糾紛，更多的是因為公務活動或者提供公共服務而引發的糾紛，可以通過引進公民參與、協商一致的辦法得到化解。
　　在行政類型中出現服務行政的背景下，和解作為結案方式引入則實屬必要。和解作為當事人雙方通過平等對話，協商和意思表示一致來解決糾紛，體現了民主的本質和特性，以及公民參與、行政服務于民的理念。
　　當事人程序選擇權。目前學術界普遍認為，當事人程序選擇權是指，“當事人在法律規定的范圍內，選擇糾紛解決方式，在訴訟過程中選擇有關程序及與程序有關事項的權利。”
　　程序選擇權的內涵具體為：一、紛爭當事人可以合意選擇紛爭解決方式。糾紛解決機制的多元化是現代社會特征，不同的糾紛解決機制有其特有的優勢。當事人對于不同的糾紛解決機制有不同的偏好，有其特殊的考慮和權衡。紛爭當事人可以自己比較實體利益與程序利益的大小輕重，選用不同程序來實現糾紛的解決，尋求糾紛解決成本最小化、收益最大化。二、合意選擇糾紛的程序。合意選擇仲裁程序已成為各國通例，合意選擇簡易程序也在解決糾紛的實務中得以體現。當事人亦有選擇一審程序和二審程序的權利。三、選擇管轄法院。在特殊地域管轄中，每一個案件都有幾個法院享有管轄權。原告可以選擇其中的一個法院作為糾紛的實際受理法院。另外還有協議管轄，是由雙方當事人在法律規定的范圍內協議選擇糾紛解決的法院。協議管轄有利于當事人雙方實現糾紛解決效率的最大化和司法資源配置最大化，體現了立法在實體真實和程序效率兩方面的權衡和協調。四、選擇審理方式。即當事人合意選擇書面審理或言詞審理，必須在選定采用訴訟方式解決糾紛后，這是一種依附性的權利。
　　盡管行政訴訟程序的設置目的在于通過中立、專業且具有強制力保障的程序解決行政糾紛，且解決糾紛的性質不同于一般的刑事糾紛和民事糾紛。盡管行政訴訟承載的不僅僅是糾紛解決的功能，還有監督促進行政機關依法行政的目的，但解決糾紛是其根本目的所在。而解決糾紛最好的途徑就是通過雙方的妥協，獲取一個雙方都能接受的方案解決矛盾。盡管訴訟是以強制力為實施保障的，但強制力的啟動并不是訴訟的必經階段，雙方能在訴訟中自愿解決糾紛，從根本上消解矛盾、定紛止爭，才是訴訟機制發揮效果的最好體現。因此，“自愿”也是訴訟所追求的基本目標。在訴訟過程中法院應盡量尊重當事人雙方的意愿，賦予其一定的選擇權，在不影響實體的前提下，在程序問題上賦予當事人一定的選擇權，從心理上減輕當事人對于訴訟機制的抵觸情緒。
　　所以程序選擇的理念意義在于設置多元的糾紛解決機制，并賦予當事人自主選擇的權利，從根本上解決糾紛，最終獲得良好的訴訟效果。這便是依據不同類型紛爭選擇不同程序的權利和在訴訟程序內部設置繁簡有別的程序制度供當事人自主選擇利用的制度設置的初衷所在。另外，實體利益與程序利益都是糾紛當事人所追求的，但二者在一定的情況下并非必然會保持一致，甚至會有沖突，如當事人因追求實體利益有時會導致程序上的不利益，如何在兩者之間達到最妥當的平衡，這種平衡和選擇的權利應當賦予當事人，讓當事人自主作出權衡。
　　結 語
　　我國的行政訴訟不僅承載著實現“依法行政”的任務，還起著化解行政機關與相對人、相關人之間矛盾的作用。行政訴訟和解是當事人之間設立、變更、終止行政法律關系的合意，實際上體現了當事人雙方對各自權利一定限度的處分，從而突破了傳統理論中行政職權不可處分的絕對性。因此，無論是從完善行政訴訟制度本身，還是從訴訟經濟的角度，或者是從我國適合于訴訟和解生成的“本土資源”的存在等眾多方面來看，在我國建立行政訴訟和解制度都是必要的，也是可行的。（作者單位分別為：中南財經政法大學法學院；司法部預防腐敗研究所）