淺論我國《監督法》的不足及完善

　　【摘要】《監督法》將監督權力賦予了各級人民代表大會常務委員會，并在監督對象、監督手段等方面做了較為詳盡的規定。但《監督法》仍存在監督主體缺位、監督對象涵蓋不全、內容規定籠統以及缺乏可操作性等不足，因此應通過樹立正確的監督理念、建立監督效果保障機制等方式對其加以完善。
　　【關鍵詞】《監督法》 監督主體 監督對象 監督機制完善
　　我國憲法規定，人民代表大會作為權力機關擁有四項基本權力，即立法權、決定權、監督權和任免權，此四項又可以歸納為議決權和監督權兩大權力，而監督權的加強是充分行使人大權力、展現人大意志的切實保障。鑒于此，十屆全國人大常委會于2006年8月27日通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》），該法已于2007年1月1日正式生效實施。
　　《監督法》制定與實施的重要意義
　　豐富完善了我國的法律體系。1997年，十五大首次明確提出，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。十七大報告提出，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。截至2009年底，中國現行有效的法律已達232部，現存有效的行政法規600多件，地方性法規7000多件，中國特色法律體系建設邁出了堅實的步伐。這些規范性文件涵蓋憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等7個法律部門，以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，①為依法治國、建設社會主義法治國家、實現國家長治久安提供了有力的法制保障。監督法的制定與實施，將憲法賦予人大、人大常委會的監督權具體化，豐富和完善了我國的法律體系。
　　完善了我國人民代表大會制度。我國各級人民代表大會是國家權力機關，但因其工作的非常態化，導致權力的弱化。加之憲法、法律對各級人大的職權規定比較原則、籠統和分散，影響了權力機關作用的發揮。《監督法》將調整范圍鎖定為規范人大常委會的監督工作，將憲法賦予人大的監督職權規范與制度化，提升了人大的現實地位和作用，體現了我國人大制度改革的路徑選擇。
　　推進了我國社會主義民主法制建設。衡量一個國家民主政治良莠的重要標準，關鍵在于監督機制是否健全與完善。《監督法》充分體現了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是“權為民所用”的重要體現，并在規范各級人大常委會與“一府兩院”的監督與被監督關系方面，落實了憲政精神，進行了許多制度性的改革與創新，強化了權力制約和監督機制，推進了我國社會主義民主法制建設。
　　《監督法》的不足
　　監督主體的缺位。我國憲法第62、63、67、103、104條規定了全國人大及其常委會、地方人大及其常委會的監督權。雖然人大是我國公權力監督機制中最基本的監督主體，但由于人大每年才召開一次會議，而且會期較短，監督權的行使受到限制，因此，最經常和最直接行使監督職能的是各級人大常委會。但監督法未同時規定人大監督，將人大與人大常委會分離，只規定人大常委會的監督權，并不妥當。人大每年的會期雖短，但人大代表和人大專門委員會的監督則是經常性的。且對我國最主要的公權力即以國務院為領導的各級人民政府的基本監督權是各級人大的基本權力，地方各級政府的工作報告要接受本級人大的監督與質詢。而人大常委會只是人大的常設機構，其法律地位與人大各專門委員會并無差別，人大常委會的監督與人大代表和人大專門委員會的監督都只是人大監督的組成部分。因此將人大與人大常委會分離，只規定人大常委會的監督權，并非最佳立法選擇。
　　監督對象涵蓋不全。《監督法》是監督公權力行使的。我國憲法賦予了人大及其常委會對立法機關、行政機關、司法機關的監督權。盡管《中華人民共和國憲法》第67條將中央軍委也納入全國人大常委會的監督對象之中，但畢竟一府兩院行使的公權力最直接、廣泛地涉及公民的權益與自由。若一府兩院的公權力不被濫用，公民的合法權益在一般情況下就能得到較有效的保障。《監督法》將監督對象確定為“一府兩院”也是適當的。不過有權力就有濫用，就容易滋生腐敗。我國公權力行使主體有自己的特色，在我國存在著一些垂直管理的部門，即駐在本行政區域，但由其上級機關實施垂直領導和決定人事任免的部門和單位。如海關、金融、國稅等部門和行業。垂直管理部門擔負某一方面專業法律、法規的執行權，同時代表國家行使某一方面的行政管理和行業監督權。②但監督法并未將對垂直管理部門監督納入其中。
　　內容規定籠統，缺乏可操作性。首先，內容規定較原則，甚至存有漏項。《監督法》中規定了人大常委會有權“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告”，但監督法的規定比較原則，缺乏有針對性的規范。特別是對于政府只需要向權力機關報告預算以及它們的執行情況的規定過于籠統，使得實踐中預算和執行報告既具有難以被權力機關代表和社會公眾明白和理解的“專業”性，也很難從報告中看出政府收入和為推行行政立法而支出的明細情況。從預算監督實際情況來看，我國人大常委會的預算監督存在先天不足。現行的預算監督是以預算法作為法律依據的，而我國《預算法》頒布于1995年計劃經濟時期，加上現行的體制因素，人大對預算的監督仍有諸多困難，總體上還屬于一種疲軟、淺層次的監督。而監督法對此沒有作出突破性規定。③盡管監督法規定了審查決算草案和預算執行情況報告等方面內容，但仍有漏項，如對政府債務、政府投資的項目、預算外資金、非稅收收入，包括各種基金如何監督，監督法沒有規定。④
　　其次，法律責任制度設計缺失。縱觀我國現有的法律法規，絕大多數都設有“法律責任”專章，而監督法卻無此章節，也未規定違反監督法的行為應承擔的法律責任。監督法明確規定人大常委會工作監督的對象是本級的一府兩院的工作，以促進依法行政、司法公正，但法律責任追究機制缺乏。如根據監督法第37條規定，當出現提質詢案的常委會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意時，“可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，受質詢機關再作答復”，但該條沒有規定常委會或者常委會組成人員如果對再次答復仍然不滿意可以采取何種措施，以及如果不滿意受質詢機關應承擔何種法律責任這些問題，不利于質詢權的真正實現。⑤
　　完善監督的建議
　　監督者應樹立正確的監督理念。在我們這個行政權力主導的社會里，人們對監督還沒有自信，行政機關更沒有將自己置于人民力量之下的心理積淀并形成職業習慣。只有監督者轉變舊有觀念，樹立正確的監督理念，主動行使監督權，才能使監督工作真正產生實效。人大及其常委會在監督工作中應自覺維護法律尊嚴，帶頭按照法定權限和程序辦事，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究的行為，善于通過法律途徑，推進社會公平正義，為貫徹落實科學發展觀創造良好的法治環境。⑥
　　建立人大監督效果保障機制。首先，提高監督者資格條件，嚴把入口關。鑒于人大常委會國家機構的特殊性，應不斷提高各級人大常委會成員的自身修養和相應的專業知識水平。要保證監督的效果乃至于要做好人大的一切工作，應建立競爭性的監督主體產生機制，也就是國家權力機關組成人員應由競選產生。
　　其次，在內容上細化。如在預算監督方面，要完善預算監督制度，增強預算監督的規范性。可從建立財政預算初審、預算審查批準和部門預算備案、預算超收收入使用的監督、預算審查監督工作制度等方面著手，對預算編制、執行、調整、決算、審查監督及責任追究等方面作出詳細規定，進一步規范、明確人大及其常委會行使預算審查監督職權的范圍、內容、程序和辦法，保證預算審查監督工作的順利進行。明確規定設區的市、縣級人大常委會可以對省以下垂直領導的工商、稅務、公安等部門及其派出機構的監督，以保證憲法、法律的遵守和執行。
　　再次，明確違反監督法的法律責任。要威懾和制裁違法行為，推動監督法的全面貫徹實施，就必須建立起完善的法律責任追究機制。建議在《監督法》中增設“法律責任”專章，明確追究責任的情形、責任追究方式、監督異議、責任追究、責成監督等內容，以確保監督法的貫徹落實。如果各級人大常委會不作為、不依法履行監督職權或“一府兩院”拒絕接受監督、消極應付或阻撓人大監督等等，實際上就是違反了憲法有關“一府兩院”由人大產生、受人大監督的規定，因此應承擔憲法上的不利后果即憲法責任。具體而言，人大的監督應更著重于詢問、質詢、罷免、撤職、質詢、撤銷規范性文件等監督手段及程序的完善和充分使用。任何違反監督法規定的行為，原則上都應受到法律責任的約束和制裁。（作者為唐山學院文法系副教授）
　　
　　注釋
　　①王松苗：“法治就是一種生活方式”，《天津人大》，2009年第11期。
　　②廖燦勇：“直管部門：消除監督工作‘盲區’”，《公民導刊》，2009年第6期。
　　③④劉維林，陳星言：“地方人大常委會實施監督法中的兩個難點問題研究”，《人大研究》，2007年第12期。
　　⑤李雷：“借鑒與論證：我國人大監察專員制度研究——以瑞典議會監察專員制度為樣本”，《河北大學學位論文》，2008年。
　　⑥李東方：“強化監督職能 推進科學發展”，《人大建設》，2009年第9期。