論法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善

　　【摘要】法規(guī)規(guī)章備案審查制度，作為落實(shí)我國(guó)憲法關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)法律監(jiān)督權(quán)相關(guān)規(guī)定的制度，具有重要價(jià)值。但是，目前此制度的運(yùn)行狀況與發(fā)展前景卻堪憂，理論界關(guān)于這方面的研究也十分匱乏。為此，探討完善與發(fā)展此制度就顯得尤為必要。
　　【關(guān)鍵詞】法規(guī)規(guī)章備案 審查制度 完善 發(fā)展
　　
　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《立法法》規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法和法律實(shí)施，而法規(guī)規(guī)章備案審查可以作為一種重要的監(jiān)督保障方式。目前，在我國(guó)由全國(guó)人大及其常委會(huì)履行法律監(jiān)督權(quán)的情況下，具有重要價(jià)值：對(duì)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行一定的事前或事后審查，維護(hù)憲法法律權(quán)威、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一；可以加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督權(quán)，使其監(jiān)督權(quán)的實(shí)施更具一種具體的制度性保障；最終，通過落實(shí)法律監(jiān)督權(quán)保障公民的憲法法律權(quán)利不被依“法”剝奪，保障公民不被依“法”增加法定義務(wù)之外的義務(wù)。
　　法規(guī)規(guī)章備案審查制度概述
　　法規(guī)規(guī)章備案。法規(guī)規(guī)章備案是指法規(guī)規(guī)章制定機(jī)關(guān)將已制定的法規(guī)規(guī)章報(bào)送備案機(jī)關(guān)，由備案機(jī)關(guān)進(jìn)行存檔備查。雖然備案不需要對(duì)所備案法規(guī)規(guī)章進(jìn)行批準(zhǔn)，但是備案并不排斥審查，因此備案是否包括對(duì)備案內(nèi)容的審查，以發(fā)現(xiàn)其是否違憲、違法或存在其他問題，以便可以啟動(dòng)人大的法律監(jiān)督權(quán)。
　　法規(guī)規(guī)章備案與審查的關(guān)系。從這一制度在我國(guó)運(yùn)行的歷史來看，是否包括審查可以分四個(gè)發(fā)展階段：對(duì)法規(guī)備案審查，是自1982年憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)范性文件審查權(quán)開始的，但是1982~1992年，規(guī)范性文件的備案并沒有與審查相聯(lián)系，全國(guó)人大常委會(huì)只是將備案法規(guī)存檔以備查閱，備案=存檔，而沒有通過備案來審查規(guī)范性法律文件；1993年~2000年《立法法》實(shí)施前，這一階段是包括審查的，并且是事前審查備案的法律文件；2000年《立法法》實(shí)施后至2003年《行政法規(guī)、地方性法規(guī)自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》實(shí)施前，取消了事前審查備案的法律文件，代之以被動(dòng)審查，即“不告不理”，主要是由國(guó)家機(jī)關(guān)來“告”，由公民建議（無(wú)法律約束力）；2003年《工作程序》實(shí)施后確立了被動(dòng)與主動(dòng)審查相結(jié)合的備案審查制度。①其中現(xiàn)行《立法法》具體規(guī)定了備案的法律文件為法規(guī)規(guī)章。即現(xiàn)行的制度是一般情況全國(guó)人大常委會(huì)不主動(dòng)審查備案法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容是否合憲、合法，但也可以主動(dòng)事前審查備案法規(guī)規(guī)章。也即法規(guī)規(guī)章備案制度在我國(guó)實(shí)際上是包括審查的，法規(guī)規(guī)章備案在我國(guó)實(shí)際上是法規(guī)規(guī)章備案審查。但是該制度在我國(guó)究竟應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用，其有什么樣的價(jià)值，我們必須從其性質(zhì)與應(yīng)然狀態(tài)來探知，以便與現(xiàn)實(shí)中的狀態(tài)進(jìn)行對(duì)比、校對(duì)，以完善并按其價(jià)值的指引來進(jìn)一步發(fā)展該制度。
　　法規(guī)規(guī)章備案審查制度的應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)
　　法規(guī)規(guī)章備案審查制度是落實(shí)憲法關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法、法律實(shí)施的重要制度，就其性質(zhì)來說是一種法律監(jiān)督制度，即通過“以權(quán)制權(quán)”的方式來達(dá)到調(diào)控地方權(quán)力、行政權(quán)力，維護(hù)最高代表機(jī)關(guān)權(quán)力，保障人民當(dāng)家作主權(quán)力的一種法律監(jiān)督制度。分析此制度的性質(zhì)是為了探究此制度的設(shè)計(jì)目的，得知其應(yīng)然狀態(tài)，從而為與實(shí)然狀態(tài)作對(duì)比找出二者脫節(jié)的原因與問題所在。因?yàn)閼?yīng)然狀態(tài)符合事物的本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了事物預(yù)期價(jià)值的一種狀態(tài)，正像馬克思在《離婚法草案》中所論述的觀點(diǎn)：一種法律制度還有無(wú)存在必要就在于其是否還符合其本質(zhì)。因此，從以上性質(zhì)的論述，可以得知其應(yīng)然狀態(tài)，即以一種具體的制度形式來一定程度啟動(dòng)、落實(shí)人大的憲法法律監(jiān)督權(quán)、以達(dá)到“以權(quán)制權(quán)”的方式來調(diào)控地方權(quán)力、行政權(quán)力，維護(hù)最高代表機(jī)關(guān)的權(quán)力，保障全國(guó)多數(shù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的一種狀態(tài)，這種狀態(tài)形式上表現(xiàn)為法規(guī)規(guī)章得到規(guī)范、憲法法律權(quán)威得到維護(hù)、公民權(quán)利得到普遍有效保障，不被依“法”剝奪。
　　但是，現(xiàn)實(shí)中該制度的運(yùn)行是否良好，是否能達(dá)到其應(yīng)有的狀態(tài)？對(duì)法規(guī)備案審查，自1982年已經(jīng)開始，但從1982年憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)范性文件審查權(quán)以來，人大常委會(huì)還沒有正式撤銷過一件違憲或違法的法規(guī)。從1993年八屆人大到2000年《立法法》實(shí)施前，備案制度改為主動(dòng)審查，送交審查的法規(guī)近6300件②但審查卻收效甚微。因此，九屆全國(guó)人大期間，取消事前審查，代之以2000年《立法法》設(shè)定的被動(dòng)審查，即由相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)提出有法律約束力的審查要求，必須審查；由單位、個(gè)人提出無(wú)法律約束力的建議，可審可不審。所以，被動(dòng)審查也未見效。于是被動(dòng)與主動(dòng)審查相結(jié)合成為新的選擇。但是在主動(dòng)審與被動(dòng)審未見效的情況下，改為兩種都打了折扣的審查的結(jié)合，審查也未必會(huì)見效。因?yàn)椋Y狀的關(guān)鍵并不在于主動(dòng)審或被動(dòng)審本身。
　　從這些備案審查制度實(shí)際狀況看，其并沒有發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)應(yīng)有價(jià)值。就制度運(yùn)行本身來說，問題在于：缺乏運(yùn)行制度的基本物質(zhì)載體——強(qiáng)有力的審查機(jī)構(gòu)及充足的職業(yè)化人員配備；缺乏從制度過渡到現(xiàn)實(shí)的階梯——程序保障；缺少啟動(dòng)與運(yùn)行制度的發(fā)動(dòng)機(jī)——民眾的參與；缺乏與制度配套的責(zé)任制度。《立法法》并沒有重視此制度，對(duì)于備案的規(guī)定也沒有側(cè)重于以上方面，致使備案審查仍然處于尷尬境地，不能有效地發(fā)揮作用，保障人大的法律監(jiān)督權(quán)。
　　現(xiàn)行《立法法》關(guān)于法規(guī)規(guī)章備案審查規(guī)定存在的問題
　　現(xiàn)行《立法法》通過將大部分審查監(jiān)督權(quán)授予國(guó)務(wù)院行使來解決法規(guī)規(guī)章備案審查制度無(wú)法發(fā)揮作用的狀況，但是實(shí)際上賦予了國(guó)務(wù)院類似于一種初審權(quán)。利用國(guó)務(wù)院的資源與權(quán)威解決問題的方案，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，會(huì)偏離備案制度的性質(zhì)與應(yīng)然狀態(tài)，難以保障憲法賦予人大的法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施，也會(huì)產(chǎn)生一些問題：
　　違背“有授權(quán)必有監(jiān)督”的法學(xué)公理。一方面，憲法規(guī)定了全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其常委會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是立法權(quán)、監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)，即可以說其是立法機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；另一方面，憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是行政管理權(quán)，也有行使授權(quán)的立法權(quán)，但是無(wú)論從各國(guó)憲法精神、法理來看，都不能將授權(quán)立法權(quán)與授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)同時(shí)授予行政機(jī)關(guān)，使其集立法與立法監(jiān)督權(quán)于一身，而必須是由立法機(jī)關(guān)來掌控授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。
　　間接授予了國(guó)務(wù)院備案審查地方法規(guī)的權(quán)力，造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。雖然地方法規(guī)違憲違法或與行政法規(guī)部門規(guī)章沖突最后解決問題的決定權(quán)在人大，但是實(shí)際上賦予了國(guó)務(wù)院類似于一種初審權(quán)。通過國(guó)務(wù)院對(duì)地方法規(guī)初審來發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而上報(bào)人大常委會(huì)，進(jìn)行事后被動(dòng)審查，這樣雖分擔(dān)了人大常委會(huì)的負(fù)擔(dān)，卻造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。
　　容易造成全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。全國(guó)人大及其常委會(huì)只能授予或交辦性質(zhì)上適合行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力或工作，而不能授予性質(zhì)上不適合行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，即這種法規(guī)規(guī)章的審查權(quán)。
　　除此之外，《立法法》關(guān)于備案制度的程序、民眾參與等規(guī)定并沒有太多的完善，這三方面的問題依舊存在。所以，目前的做法并沒有解決制度本身運(yùn)行的問題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值。
　　備案審查制度的完善與發(fā)展
　　要完善備案制度必須要有合理可行的原則或標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)。從國(guó)情出發(fā)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)全局的眼光來指導(dǎo)目前的制度設(shè)計(jì)，尤其是從制度的本質(zhì)與預(yù)期價(jià)值出發(fā)來校正其發(fā)展過程。
　　完善方案。一是從國(guó)情出發(fā)，在維護(hù)全國(guó)人大最高權(quán)力下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，結(jié)合備案審查制度本身的特點(diǎn)與價(jià)值，把其作為落實(shí)憲法規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)法律監(jiān)督權(quán)的具體制度之一。二是從制度的本質(zhì)與價(jià)值出發(fā)，使備案審查權(quán)回復(fù)到人大常委會(huì)，通過整合資源、完備程序及建立公民參與制度，來使其最終正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是建立有約束力的公眾參與制度，使公眾參與到備案審查制度的啟動(dòng)中來。在要求審查的主體中，民眾不但是主體，還應(yīng)進(jìn)一步在一定程序的保障下獲得有約束力的參與結(jié)果。當(dāng)然每個(gè)民眾都可以要求審查，這也是不現(xiàn)實(shí)的，但是可以規(guī)定一定范圍的民眾或團(tuán)體的審查權(quán)啟動(dòng)權(quán)，而啟動(dòng)審查后，須及時(shí)答復(fù)的參與審查制度。四是設(shè)計(jì)實(shí)體法律制度必須同時(shí)設(shè)計(jì)完善的配套程序制度，完善備案制度的程序立法。以上述標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，進(jìn)行備案權(quán)向人大常委會(huì)的回復(fù)，整合移轉(zhuǎn)資源，完備程序、民眾參與等方面，才能使制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，這也是保持法律穩(wěn)定與連續(xù)性的需要。
　　對(duì)該制度發(fā)展前景的思考。在完善備案審查制度的同時(shí)，我們必須以發(fā)展的眼光對(duì)其前景進(jìn)行遠(yuǎn)眺，以指導(dǎo)目前的制度設(shè)計(jì)，使其向更好的方向發(fā)展。備案制度本身也是具有局限性的，仍然是一種相對(duì)的、以權(quán)制權(quán)的外部監(jiān)督，缺乏真正的、民眾的外部參與，對(duì)象只限于法規(guī)規(guī)章，也沒有相對(duì)有力的決議權(quán)，因此其完善后的進(jìn)一步發(fā)展方向，值得思考。值得注意的是，2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委新設(shè)了一個(gè)工作機(jī)構(gòu)——法規(guī)規(guī)章備案室。③雖然這個(gè)備案室只是人大常委會(huì)內(nèi)部整合資源進(jìn)行專門備案審查的機(jī)構(gòu)，附屬于人大常委會(huì)法工委，但是卻給了我們一種啟迪：可以以此機(jī)構(gòu)為依托建立有中國(guó)特色的統(tǒng)一的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更好地實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督權(quán)。（作者單位分別為：浙江省溫州市人民檢察院；廈門大學(xué)）
　　
　　注釋
　　①②③文曄，張意軒：“全國(guó)人大法規(guī)審查備案室新張 違憲審查還在遠(yuǎn)處”，《新聞周刊》，2004年第23期。