未成年人國家監護制度構成要素研究

　　【摘要】未成年人權益保護問題日益受到政府和社會關注。在未成年人國家監護制度應該包含的五個基本構成要素中，監護事項國家決定法律規范、監護監督法律規范、親權強制終止法律規范和國家代替位監護法律規范是構成未成年人國家監護制度的核心要素，也是判斷一國未成年人國家監護制度發展程度的重要依據。
　　【關鍵詞】未成年人 國家監護 構成要素 法律規范
　　
　　近年來，隨著“鐵鏈娃”等類似極端事件的發生，我國農村留守兒童、流浪乞討兒童和貧困家庭兒童權益保護問題日益受到政府和社會關注，呼吁構建我國未成年人國家監護制度的研究討論也逐漸增多。為明晰未成年人國家監護制度的內涵和外延，筆者在認真梳理總結德國、日本等典型大陸法系代表國家有關未成年人國家監護的法律規定后認為，未成年人國家監護制度是對家庭個體監護（或者親權）之不足的社會補救，也是未成年人監護的一種有效社會保障機制。各國未成年人國家監護制度法律規范多散見于以民法典為主的眾多部門法中。綜合而言，未成年人國家監護制度應該包含五個基本構成要素，即國家監護基本原則法律規范、監護事項國家決定權法律規范、監護監督法律規范、親權強行終止法律規范和國家代位監護法律規范。
　　國家監護基本原則法律規范
　　國家監護基本原則是對未成年人國家監護基本理念的精煉和概括。由于監護事項本屬于傳統私人行為領域，且與各國生活習慣、文化傳統、國家行政理念和經濟發展水平等因素緊密相連，各國往往根據其政府理念、社會發展水平和經濟承受程度的不同，各具特色選擇性地表述了未成年人國家監護的基本理念。
　　德國對未成年人國家監護基本原則的表述主要體現在《德意志聯邦共和國基本法》（以下簡稱《基本法》）中。《基本法》第6條前3項分別規定“婚姻與家庭應受國家之特別保護”；“撫養與教育子女為父母之自然權利，亦為其至高義務，其行使應受國家監督”；“惟在養育權利人不能盡其養育義務時，或因其他原因子女有被棄養之虞時，始得根據法律違反養育權利之意志，使子女與家庭分離”。從以上條文規定可以看出，德國實際上已經將未成年人國家監護基本原則表述為特別保護原則和國家監督原則。
　　日本《兒童福利法》在其總則第一條和第二條中分別規定“所有國民均應為實現兒童的身心健康成長而努力”，“國家、地方公共團體和兒童家長應共同對兒童的身心健康成長負責”。《少年法》開宗明義在第一條中將“為少年的健康成長、對不良行為少年予以矯正以及對與少年保護處分相關環境、少年刑事事件的特別處理措施等進行調整”作為該法的立法目的，并以大量篇幅對家庭裁判所的職權、程序和具體處理措施等做出了明確規定。與德國法律一脈相承的日本，也基本上表達了未成年人監護國家主義和特別保護主義的基本理念。
　　監護事項國家決定權法律規范
　　監護事項國家決定權是指國家權力對未成年人監護相關事項擁有的最終決定權，集中體現在監護人的確定、監護爭議的解決和監護終止等問題最終決定權上。縱觀各國立法，盡管多數國家承認父母親權（或親屬會議）指定監護人行為的效力，且國家權力對監護的決定權只是對親權（或親屬會議）指定監護的補充而非完全取代，但是國家對監護事項享有最終決定權。如《德國民法典》第1776、1777條；《日本民法典》第838、841條等，《瑞士民法典》第362條等。此外，國家監護決定權還可表現為國家權力對諸如不動產買賣、抵押等某些監護行為享有唯一的許可權，如《瑞士民法典》第421和422條等。
　　監護監督法律規范
　　監護監督，是指監護監督機關監督監護人良好履行其監護義務，對監護人危害被監護人的人身、財產權益的行為以及監護人的監護能力等事項進行監督，并通過公權力予以解決的制度。
　　《德國民法典》第1792條對監護監督人設置的基本原則、特殊情形和程序等作出了規定。原則上，在監護人之外可以選任監護監督人；財產管理和監護相結合的，則應該設置監護監督人；青少年福利局可以是監護監督人。但是，青少年福利局作為監護人的和財產管理不重要或者監護由2人以上共同執行的可以無需選任監護監督人。在程序上，監護監督人的指定和選任，適用監護設立的相關規定。另外，第1799條、1810條還專門規定了監護監督人的義務和權利。
　　《日本民法典》第848至852條對監護監督人進行了規定。首先，有權為未成年人指定監護人者，可以同樣以遺囑指定監護監督人。其次，在沒有指定的監護監督人，但有認定需要時也可由家庭法院依被監護人的親屬或監護人的請求為未成年人選任監護監督人。監護監督人的條件與監護人大致相同，但是監護人的配偶，直系血親及兄弟姐妹不得擔任監護監督人。作為監護監督人，其職責包括監督監護人的事務；在監護人欠缺時，從速請求家庭法院選任監護人；發生緊急情況時，實行必要處分；代表被監護人對抗監護人或其所代表的人所為的與未成年人利益相反的行為等。另外，關于受委任者應承擔的善良管理人的注意義務、委任終止后事務的妥善處理、委任終止事由不可對抗善意第三人、監護人的解任、不得擔任監護人的事由、支出金額的預定、監護人的報酬等規定①均適用于未成年人的監護監督人。
　　親權強行終止法律規范
　　在親權與監護制度并行的民事立法體系中，“親權是父母基于其身份，對未成年子女以教養保護為目的的權利義務的集合”，為父母專屬而不可拋棄和讓渡②；監護僅適用于不能得到親權保護的未成年人，是對親權缺失的填補。國家監護制度最核心的價值取向就在于：監護或親權不僅是私法法律關系，同時也是國家應予保護的公法法律關系。因此，監護人或父母如不能盡到職責或濫用權利時，國家應予以干涉和補救。
　　德國民法將監護與親權相區分，規定對親權的終止權由家庭法院行使。《德國民法典》第1666條第1款規定：“子女肉體上、精神上或心靈上的最佳利益或其財產受到危害，且父母無意或不能避開危險的，家庭法院必須采取對于避開危險為必要的措施。”第1666a條則進一步規定，在其他必要措施均無法排除危害時，家庭法院方可將父母的全部親權予以剝奪。
　　《日本民法典》專門在第4章第3節親權喪失中，以4個條文對親權喪失宣告、管理權喪失宣告、親權和管理權喪失宣告的撤銷以及親權和管理權的經批準辭任做出了明確規定，上述宣告、撤銷和許可權力主要由家庭法院行使。《日本民法典》第834條規定：“父或母濫用親權或有顯著劣跡時，家庭法院因子女的親屬或檢察官的請求，可以宣告其喪失親權。”針對親權權能中財產管理的特殊性和重要性，第835條還規定“因行使親權的父或母管理失當而危及子女財產時，家庭法院因子女的親屬或檢察官的請求，可以宣告其喪失管理權。”但是，為了更大限度保證父母行使親權，減弱家庭法院強制終止權力的強硬性，第836條和第837條又分別就“家庭法院失權宣告的撤銷”和“經家庭法院許可親權與管理權的辭任和恢復”做出了相應規定，使部分能力恢復或者改過的父母能夠恢復行使親權。
　　國家代位監護法律規范
　　國家監護，從其本意講是對家庭個體監護的監督和補充。監督職能已經體現在上述監護事項國家決定權法律制度、監護監督法律制度和親權強行終止法律制度中。
　　德國的國家代位監護主要體現為國家機關和經國家機關核準的社團的代位監護。作為行使未成年保護職責的青少年福利局可以依兩種方式行使國家代位監護職責。首先，青少年福利局由家庭法院選任為監護人。《德國民法典》第1791b規定在沒有適合于擔任義務獨任監護人的人時，青少年福利局也可以被家庭法院選任為監護人，而且被監護人父母既不得指定青少年福利局擔任監護人，也不能排除青少年福利局當監護人。其次，青少年福利局可以依法直接實施官方監護，《德國民法典》第1791c規定當出現非婚生子女出生，子女的父親的身份因撤銷被除去且子女需要監護人，以及青少年福利局曾為非婚生子女之保佐人且保佐依法終止而子女需要監護人等三種情形時，青少年福利局依法實施監護。
　　值得注意的是，各國基于社會經濟發展水平和政府理念迥異，有關未成年人國家代位監護的立法規定和實現程度也各不相同。但筆者認為無論在何種情況下，國家代位監護制度都必須堅持親權監護為主，其他自然人監護為輔，國家監護為救濟的基本原則，以最大程度地實現未成年人的利益。③國家應當盡可能以一個超然的監督者的姿態來介入個體監護，而非動輒適用國家代位監護直接充當監護人。（作者單位：北京青年政治學院；本文系2010年度北京青年政治學院科學研究基金項目“未成年人國家監護制度研究”課題研究成果，課題編號：my2010006）
　　
　　注釋
　　①詳見《日本民法典》第644、654、655、845、846、861、862條。
　　②史尚寬：《親屬法論》，北京：中國政法大學