征地住房安置中的法律問(wèn)題評(píng)析

　　【摘要】土地征收及其伴隨的住房安置困境由兩對(duì)內(nèi)生性矛盾決定：集體土地的物權(quán)屬性與生存保障功能的矛盾和土地征收的制度目的與附加功能的矛盾。具體案例的成功，可以作為此類(lèi)案件的有益探索，但其中潛在的問(wèn)題也要求相關(guān)的政策設(shè)計(jì)要回歸理性，如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，鼓勵(lì)住房貨幣安置，明確住房安置政策等。
　　【關(guān)鍵詞】土地征收 住房安置 疑難法律問(wèn)題 社會(huì)保障 政策設(shè)計(jì)理性
　　
　　引子：案件簡(jiǎn)介
　　2005年4月，在C市X區(qū)務(wù)工的外來(lái)男青年羅某（城鎮(zhèn)戶籍），與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村女青年李某登記結(jié)婚。同年10月，李某所在村社集體土地被依法征收，李某代表其所在家庭與當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣裾炗喺鞯夭疬w住房安置協(xié)議，約定住房安置方式為統(tǒng)建房安置，家庭安置人口為2人，安置面積為80平方米（其中羅某20平方米，李某30平方米，按照政策對(duì)于羅某與李某已婚未育情形增加一個(gè)人口分配30平方米）。2007年5月，李某與羅某因夫妻感情確破裂，經(jīng)人民法院主持調(diào)解達(dá)成離婚協(xié)議，但雙方就財(cái)產(chǎn)分割未達(dá)成一致意見(jiàn)。同年10月，當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣裾凑兆畛跫s定，向李某、羅某交付使用1套建筑面積為80平方米的安置住房。對(duì)于已婚未育情形增加一個(gè)人口分得的30平方米住房面積，如何確定其產(chǎn)權(quán)歸屬，因雙方未生育子女即已離婚而爭(zhēng)執(zhí)不下，故再次訴諸人民法院請(qǐng)求解決。
　　受訴人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民集體所有土地承載保障集體成員居住權(quán)利的、帶有社會(huì)保障意義的制度設(shè)計(jì)，故宅基地使用權(quán)的取得以及土地征收后住房安置的分配均應(yīng)以農(nóng)民集體成員身份為基本依歸。對(duì)于已婚未育情形增加一個(gè)人口分配的住房面積，是農(nóng)民集體所有土地承載住房保障功能并維護(hù)代際公平的具體體現(xiàn)，從權(quán)利歸屬主體角度看，它并不歸屬于已婚未育夫婦雙方，而是歸屬于將來(lái)可以取得該農(nóng)民集體成員身份的已婚未育夫婦的子女，該已婚夫婦僅僅是該有關(guān)權(quán)利的暫時(shí)保管和可能歸集主體。已婚未育夫婦的婚姻裂變所凸顯的有關(guān)權(quán)利歸屬問(wèn)題，只能順著農(nóng)民集體成員身份的基本脈絡(luò)進(jìn)行處理，才符合農(nóng)民集體所有土地承載住房保障功能的基本法理。故對(duì)于羅某提出的要求平均分割該30平方米住房面積的訴訟請(qǐng)求，受訴人民法院依法判決不予支持。一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未上訴，該民事判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。
　　征地困境：兩對(duì)內(nèi)生性矛盾
　　為了正確闡釋和恰當(dāng)評(píng)析上述案件，有必要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀政策及城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的時(shí)代背景中，剖析征地困境產(chǎn)生的深層次原因。
　　集體土地的物權(quán)屬性與生存保障功能之間的矛盾。在我國(guó)，社會(huì)保障體系長(zhǎng)期以來(lái)僅覆蓋城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村村民實(shí)際享有的生存保障就是與集體成員身份緊密聯(lián)系在一起的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)對(duì)于農(nóng)民而言，不僅僅是一種物權(quán)，更具有強(qiáng)烈的福利法色彩，它們承載著農(nóng)民的社會(huì)保障，起著保障農(nóng)民生存利益的重要作用。①由此決定，集體土地不可能是純粹的物權(quán)，圍繞著集體土地的制度設(shè)計(jì)也不可能在純粹的物權(quán)法中得到完全闡釋。法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，特別是對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，與其說(shuō)是物權(quán)法的邏輯，毋寧說(shuō)是基于集體土地負(fù)載的保障農(nóng)民生存的現(xiàn)實(shí)考量。
　　土地征收的制度目的與附加功能之間的矛盾。為了公共利益的需要，動(dòng)用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，是世界各國(guó)設(shè)立土地征收制度的共同目的。土地征收制度的全部正當(dāng)性界限在于公共利益的限制。在我國(guó)，土地征收制度同時(shí)帶有獨(dú)特的附加功能，也就是充當(dāng)新增國(guó)有建設(shè)用地的主要供應(yīng)渠道。目前法律規(guī)定，國(guó)家原則上排斥集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，取得建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地，國(guó)家嚴(yán)格禁止土地交易，土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)只能是經(jīng)由征收方式出現(xiàn)的從集體向國(guó)家的單向移轉(zhuǎn)。因此，新增建設(shè)用地的主要供應(yīng)渠道也就是土地征收，由此國(guó)家壟斷了建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，城市政府也獲得了土地市場(chǎng)壟斷性“中間商”地位。②這種獨(dú)特的附加功能，不僅為我們?cè)谖覈?guó)城鎮(zhèn)化歷史發(fā)展背景下界定“公共利益”所遇到的阻力提供了注解，也為我們解讀土地征收制度異化現(xiàn)象以及土地征收問(wèn)題提供了鑰匙。
　　案件評(píng)析
　　案件的判決思路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，伴隨征地拆遷而產(chǎn)生的安置住房分割問(wèn)題，是一個(gè)疑難的法律問(wèn)題。本案審判對(duì)此作出了有益探索，現(xiàn)嘗試分析其判決理路如下：
　　首先，依據(jù)現(xiàn)行法律，本案民事判決提出了一個(gè)基本命題，即宅基地使用權(quán)對(duì)于農(nóng)民而言不僅具有物權(quán)屬性，而且具有住房保障功能。這是本案判決的理論基石和邏輯起點(diǎn)。這個(gè)命題不僅符合現(xiàn)行法律規(guī)定，而且契合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐，是本案民事判決取得良好社會(huì)效果的關(guān)鍵。
　　其次，從動(dòng)態(tài)保障和維護(hù)代際公平角度，本案民事判決對(duì)尚未具有胎兒形態(tài)之未來(lái)人利益保護(hù)作出了安排。其具體路徑為：一、受權(quán)利能力作為權(quán)利義務(wù)“駐足集散”處所③制度法理的啟示，認(rèn)定本案中已婚夫婦僅僅是有關(guān)權(quán)利的暫時(shí)保管和可能歸集主體。該已婚夫婦如果選擇且生育了子女，則有關(guān)權(quán)利自然移轉(zhuǎn)給其子女；如果選擇不生育，則他們是該權(quán)利的最終歸集者。二、識(shí)別具體的暫時(shí)保管和可能歸集主體。判決中提出，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民集體成員身份的有無(wú)來(lái)決定有關(guān)權(quán)利的暫時(shí)保管和可能歸集主體。
　　最后，本案的民事判決實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)動(dòng)態(tài)保障農(nóng)民集體成員居住需要以及維護(hù)代際公平的目的，模糊的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題得到了較為圓滿的處理。同時(shí)，這種判決安排也可以在家庭共同共有制度中找到理論支持。
　　本案留下的思索空間。本案民事判決作出后，當(dāng)事人均息訴服判，收到了良好的社會(huì)效果，也實(shí)現(xiàn)了個(gè)案正義，但仍有巨大的思索空間：
　　第一，本案判決涉及的制度成本問(wèn)題。民法通則規(guī)定公民的民事權(quán)利始于出生，繼承法為胎兒利益保護(hù)作出了個(gè)別規(guī)定，但現(xiàn)行立法在尚未具有胎兒形態(tài)之未來(lái)人利益保護(hù)方面仍未有相應(yīng)的具體的制度安排。相應(yīng)的判決執(zhí)行也不得不面臨現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記等制度考驗(yàn)。
　　第二，可能的參考適用范圍。案中被征收土地地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，而且所在村社土地基本上是被成建制征收，幾乎不再具備新增取得宅基地使用權(quán)的條件。故對(duì)于特定農(nóng)民集體，如果土地被部分征收，新增人口尚有取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能，也就不存在住房動(dòng)態(tài)保障和代際公平的問(wèn)題。
　　第三，綜合農(nóng)民社會(huì)保障的考量。如果農(nóng)民的社會(huì)保障水平達(dá)到了可以替代宅基地使用權(quán)的住房保障水平，上述問(wèn)題也不會(huì)存在。故本案民事判決的參照適用還應(yīng)當(dāng)兼顧時(shí)間維度，即要?jiǎng)討B(tài)考察農(nóng)民的社會(huì)保障完備程度。
　　結(jié)語(yǔ)：政策設(shè)計(jì)回歸理性
　　征地拆遷統(tǒng)建房分配以戶（家庭）為單位，根據(jù)戶內(nèi)安置人口數(shù)目計(jì)算可以享受優(yōu)惠的住房總面積，對(duì)于獨(dú)生子女家庭以及已婚未育家庭，在家庭實(shí)際人口數(shù)目基礎(chǔ)上增加一個(gè)人口計(jì)算統(tǒng)建房分配總面積。這種做法從代際公平及集體土地肩負(fù)的動(dòng)態(tài)性住房保障功能的角度而言是合理的，但也加劇了家庭財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不明晰性，極易引發(fā)“外部性”問(wèn)題。它常常因家庭穩(wěn)定而得以遮蔽，但家庭一旦裂變，其所隱藏的問(wèn)題就立即釋放出來(lái)。由于相關(guān)權(quán)利義務(wù)缺乏法律上可歸集的場(chǎng)所，故本案中為未出生人分配的住房面積在離婚糾紛中的處理就成了一個(gè)棘手的法律難題。實(shí)踐中，為了達(dá)到多分統(tǒng)建房面積的目的，“分戶”是普遍的做法，其中既有父母與子女之間分家立戶的，也不乏夫妻之間鬧“假離婚”的，甚至還發(fā)生過(guò)“集體離婚”現(xiàn)象。譬如重慶市人和鎮(zhèn)極樂(lè)村在實(shí)施土地征收補(bǔ)償安置過(guò)程中，僅2005年，全鎮(zhèn)就有1795對(duì)夫妻離婚，還有732對(duì)再婚婚姻。究其原因，是1999年頒布的《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》（市人民政府第55號(hào)令）第24條和第25條規(guī)定：一對(duì)夫妻只能分一套房，但離了婚單獨(dú)立戶，就可以各分一套房，并以優(yōu)惠的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)；配偶為城鎮(zhèn)戶口且無(wú)住房，可以申請(qǐng)多分配一間屋。③因此，征地拆遷住房安置的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)合理，具體而言：
　　首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，逐步剝離土地保障功能。使農(nóng)民逐步擺脫對(duì)土地的依附，是集體土地回歸純粹物權(quán)的重要途徑，也是重構(gòu)土地征收制度的基礎(chǔ)性工作。
　　其次，鼓勵(lì)住房貨幣安置，科學(xué)制定統(tǒng)建房安置政策。在土地征收住房安置問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)切實(shí)可行的鼓勵(lì)貨幣安置的政策，因?yàn)樨泿虐仓幂^之于實(shí)物安置，更具優(yōu)勢(shì)：一、住房貨幣安置可以消除家庭財(cái)產(chǎn)的外部性弊端；二、住房貨幣安置可以克服統(tǒng)建房建設(shè)管理成本高，容易誘發(fā)權(quán)力“尋租”的弊端；三、住房貨幣安置可以避免統(tǒng)建房安置產(chǎn)權(quán)不明晰的缺陷。
　　最后，制定住房安置政策應(yīng)當(dāng)注重系統(tǒng)性和明確性。例如，針對(duì)本案判決中所涉及到的，對(duì)于已婚未育情形增加一個(gè)人口分配的住房面積，可以預(yù)先明確其產(chǎn)權(quán)歸屬性質(zhì)，預(yù)防糾紛發(fā)生，節(jié)約社會(huì)成本。（作者單位：西南石油大學(xué)文法學(xué)院）
　　
　　注釋
　　①劉得寬：《民法諸問(wèn)題與新展望》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第70頁(yè)。
　　②牛鳳瑞：《中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第65頁(yè)。
　　③“集體離婚”，《南方周末》，2006年5月25日。