食品安全監管體制完善路徑探析

　　【摘要】近年來頻發的食品安全事件，使得我們開始反思我國的食品安全法律制度。由于立法理念等問題，目前我國食品安全法律在監管體制、食品安全標準、檢測機構、法律責任等方面都存在亟待改進的地方，應當通過加強高位階的立法來逐步解決。
　　【關鍵詞】食品安全 法律規制 信用制度
　　
　　引 言
　　從學理上講，食品安全（food safety）指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。根據世界衛生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。食品安全也是一門專門探討在食品加工、存儲、銷售等過程中確保食品衛生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的一個跨學科領域。
　　近年來我國食品安全形勢呈日趨惡化的發展趨勢，無論是阜陽“大頭娃娃事件”、“蘇丹紅事件”以及“三聚氰胺事件”，還是加上最近的“雙匯火腿腸事件”，都強烈地刺激著民眾脆弱而敏感的神經，嚴重危害國人的健康，同時也為以維護公平正義為主題的法學提出了一系列嚴肅的命題。全國人大常委會第十九次會議通過的《中華人民共和國刑法修正案（八）》表明，我國將加大對食品安全犯罪的打擊力度，食品安全犯罪最高可判死刑，表明了中國政府對食品安全的高度重視。本課題組認為，食品安全形勢嚴峻的根源在于法律制度的缺失。在倡導法治的今天，法律人更應該理性地思考如何重構食品安全法律制度，嘗試以制度來限制人性丑惡的一面。限于篇幅本文將著力點放在完善食品安全監管體制上。
　　現行食品安全監管體制存在的主要問題
　　雖然我國已經出臺了諸如《食品安全法》、《產品質量安全法》等法律法規，但由于立法體制等多方面的原因，法律之間存在著不相協調、甚至相互抵觸和矛盾的現象。在一系列食品安全事故催生下的《食品安全法》仍然過于原則和抽象，缺乏可操作性，對于許多重要問題只作了原則性規定。如各方關注的食品安全監管體制仍然延續以前的分段監管，不客氣地講，和以前的《食品衛生法》相比無任何改善。新近制定的《食品安全法》過于遷就現有的權力分配體制，缺乏法律應有的前瞻性和指導性，被現有的部門之間、中央地方之間的權力分配格局束縛住了手腳，未能做出應有的積極反應。實際上這種立法態度應盡快改變，立法是利益表達、利益分配和調整的重要方式。
　　從某種意義上講，立法本身即是對利益進行的一種重新分配，而且是最為重要也最有力度的分配。以本文著重探討的食品安全監管體制為例，《食品安全法》規定了衛生部門綜合協調，各部門分段監管的體制，但是本課題組對其實際執行效果表示懷疑。原因其實非常簡單：分段監管無法做到無縫對接，原體制導致的監管漏洞仍然存在，甚至抑或更為嚴重，極易被別有用心的個人或者組織利用，從而出現監管者與市場參與者為共同利益而相互勾結，即“監管俘獲”的現象，進而降低法律的執行效果，而法學大師龐德早就告誡我們：法律的生命在于執行。一部法律如果不能得到很好執行，則無異于一張廢紙。
　　雖然《食品安全法》對此以“附則”的形式授權“國務院根據實際需要，可以對食品安全監督管理體制作出調整”，但是效果仍不容樂觀。其實這也從另一個方面折射出我國最高立法機關，即全國人大及其常委會面對強悍的行政權力時的無奈與尷尬。既然在立法草案中就強調以后可以調整，說明全國人大及其常委會也認為該體制有問題。大概因為體制即分權問題歷來為敏感問題，在立法者缺乏應有權威的情況下，立法者萬般無奈，只好對此采取了回避的態度。歷史總是驚人的相似，所有這一切恰如《郵政法》的制訂過程一樣，立法者把皮球踢給了國務院。如此監管體制可能產生兩種后果：出現食品安全問題，各部門互相推諉，逃避責任；若有利可圖，則又會爭著管理，造成監管資源的浪費。
　　《食品安全法》規定了對食品安全分段監管的模式，不但為上述爭權奪利與逃避責任提供了現實可能性，而且極易成為腐敗高發的溫床。其結局只能是多頭管理但效果差，監管效果差強人意。人們常講的“八個部門管不住一頭豬”，為其提供了生動的注釋。一味回避矛盾是徒勞的，是對人民利益的漠視，食品安全更是人命關天的大事，問題必須得到妥善的解決。但是，究竟應該如何重構我國的食品安全監管體制？
　　重構我國食品安全監管體制的法律對策
　　解決食品安全問題，必須立法先行。我們應該對現有法律法規進行清理，該修改的修改，該廢止的廢止，盡最大可能減少立法層面的沖突。可以考慮以《食品安全法》為龍頭法，以《產品質量法》、《農產品質量安全法》等相關法律為專項法，形成龍頭法統帥專項法的基本法律格局。具體到本文的主旨，即完善食品安全監管體制，本課題組現提出如下法律對策：
　　完善集中統一、各負其責的監管體制。從國際上看，建立一個強有力的、集中統一的監管體制和加強食品安全管理各部門之間的協調是食品安全監管體制發展的趨勢。他山之石，可以攻玉。發達國家在食品安全監管方面的做法，可以為我國建立健全食品安全監管體制提供可借鑒的經驗。但是發達國家的監管體制也是在實踐中不斷摸索中逐步完善的，雖然我國食品安全形勢嚴峻，但是我們借鑒先進經驗必須考慮國情，不能急于求成，只有在實踐中不斷完善立法。考慮到我國各地發展差異大和現行工商、質監等部門實行省級以下垂直領導等特點，實際上食品安全分段監管也是立法者多方權衡后的無奈選擇。但立法必須要解決追逐利益和推諉責任問題。因為“法律的生命在于執行”，科學的監管體制和厲行法治才能從根本上解決食品安全問題。
　　完善食品安全監管體制的立法建議。針對以上情況，綜合考慮我國國情，同時積極借鑒先進經驗，本課題組提出以下立法建議：把已經依法組建的國家食品安全委員會改名為食品安全監管委員會，簡稱食監會，更重要的不僅是名稱，更要對現行食藥局、工商、質檢等機構權力進行整合，縣級以上政府設立均食監局作為食監會的派出機構，由食監會對食監局統一垂直領導。垂直管理可能避免食品監管職能與經濟增長的沖突，防止地方政府的GDP沖動影響食品安全執法。
　　有學者主張對剛剛通過的法律作重大修改似乎多有不便，認為僅由國務院根據授權修訂行政法規，在現有框架內修修補補仍沿用分段監管體制即可。本課題組認為，食品安全事關人民身心健康，關系到人民的基本人權，我國自古即有“民以食為天”的古訓，最近的雙匯火腿腸事件更是為我們敲響了警鐘，食品安全無小事！因此要大力修訂現行《食品安全法》，重構食品安全監管體制，大膽打破現行權力分配格局，適當剝離分散在不同部門的食品安全監管權力，整合到食品安全監管委員會中去，減少監管部門和環節。因為事實已反復證明過細的分段監管是失敗的，必須改進。本課題組建議進一步嚴格職權法定原則，建立食品安全監管責任制度，加大問責力度，確保食品安全。
　　理順食品安全監管執法機制
　　出臺嚴密、完善的法律只是第一步，此外還必須經由各級政府部門的正確執行，才能真正發揮其保障食品安全的規范作用。由于食品安全涉及方方面面，即使建立了食品安全監管委員會，食品安全監管部門也不可能只有一家。因此，在重構我國的食品安全法律體系的同時，還要理順食品安全的執法機制，建立監管部門之間、地方與中央之間的協調機制，出臺確保執法公正、公開、科學、高效的相關配套措施，建立責任追究制，確保各項法律落到實處。
　　健全食品安全執法協調機制。本課題組認為，應進一步健全食品安全執法協調工作機制，以確保監管的整體效果。國務院及其有關部門要及時針對實際工作不可避免的比較集中的監管空白和交叉問題，抓緊制定規則細化監管部門的責任；在符合國家法律原則的基礎上，國務院要適時出臺行政法規，對各部門進行統一部署，減少監管環節、延長監管鏈條，適當整合，提倡資源信息共用共享，提高監管資源利用效率。在食品的生產加工、流通和消費環節逐步實現以一個部門為主的“綜合性、專業化、成體系”的監管模式，徹底解決導致重復監管及監管缺位的職責交叉、責任不清等深層次、瓶頸性問題。在政府的統一領導下，建立起溝通渠道和工作機制。
　　健全食品安全信用體系。一個沒有信用的國家是危險的，一個沒有信用的民族是沒有前途的。我國之所以食品安全危機如此嚴重，很重要的一個原因是沒有建立起食品安全信用體系。應當立法在全社會進一步建立褒獎守信、懲戒失信的食品安全信用體系，統一確定信用標準、建立信用平臺等，切實發揮食品安全信用體系對于食品安全的保障功能。
　　綜上所述，經過本課題的研究，我們認為從長遠的角度考慮，做好我國食品安全工作，必須探索改革現有的食品安全監管體制，采用權威立法先行的辦法將各個環節的監管權集中到少數幾個部門。即通過全國人大及其常委會的立法切實增強食品監管委員會的職權，將食品安全監管委員會建成一個級別高、擁有實權、協調權威的常設機構，以徹底解決目前多頭監管的問題，進而做到切實保障我國人民的生命健康。（作者單位：河北聯合大學文法學院；本文系河北省唐山市科技局2009年軟科學課題《唐山市食品安全現狀調查與相關法律法規對策研究》的階段性成果，課題編號：09140203b）