政府預算績效報告發布探討

　　政府預算績效報告的發布可以使公眾清楚認識公共政策的出發點和落腳點以及政府行政管理效能狀況。政府預算績效報告要披露預算績效管理制度體系、預算資金的產出以及預算資金使用的社會效益三方面具體內容。在探索建立發布政府預算績效報告制度過程中，中央和省級政府應先行先試。財政部門應承擔起編制和發布政府預算績效報告的職責。
　　
　　政府預算制度與政治制度、行政管理制度和經濟制度有著內在相互貫通關系。政府預算績效是政府績效的資金表現形式。政府預算績效報告是對政府預算資金使用績效的完整披露。發布政府預算績效報告，不僅會起到讓社會公眾掌握政府資金流向和使用合規性程度的作用，更重要的是會使公眾清楚認識公共政策的出發點和落腳點以及政府行政管理效能狀況。綜合各方因素分析，可以說發布年度政府預算績效報告既具有迫切性，又具有可行性，當前理應著手設計具體操作框架。
　　發布年度政府預算績效報告勢在必行
　　政府預算績效是否公示于眾，歸根結底取決于人民意志及由此所決定的各項制度變遷。我國制度變革的不斷深化、社會思想意識的轉變和國際形勢的復雜多變，已經形成了強烈的發布政府預算績效報告的客觀壓力。
　　澄清事實是端正思想認識的前提。伴隨著改革的深化和政府預算職能的強化，公共支出成為社會聚焦點之一。各個收入階層和不同社會群體都在熱議公共支出，所得出的結論雖然有共識，但普遍具有強烈的個性偏好特色。應該肯定，公共支出花的是公眾交納的稅費，每一位社會成員都有知情權。然而問題是一些思想認識有失偏頗、個別似事而非的觀點在社會上廣為流傳，比如人們指責說中國的公共財政體制出現了大倒退、行政管理費規模世界第一、支出管理無序等。這些觀點明顯脫離實際。事實是，從2000年起，預算制度就已成為財政改革的重點，時至今日已經建立了以部門預算、國庫集中收付、政府采購等為支柱的預算管理框架并有效控制了支出隨意性，同時支出政策也早已落在強力推進基本公共服務均等化的基點上，支出結構全盤調整。目前基本公共服務支出（包括教育、醫療衛生、社保、節能環保、國防等）占總支出的比重已達80%多，其中醫療衛生、社保、環保等項支出近年來以20%多的速度遞增；在行政管理費支出方面，政策取向一直是壓縮日常運轉性支出、控制出國經費并取得了明顯成效；至于說公款出國3000億，明顯存有數據誤差，3000億可供1000萬人（人均3萬計算）短期出國，而中國的公務員總數不過1000萬左右，怎么可能幾乎每個公務員每年都出國一次呢？此外，行政管理費規模無論是絕對而言還是相對而言，都不能說是世界第一，美國財政支出總額全球第一，近5萬億美元（聯邦和地方加總），其中行政管理費約1萬億美元，這相當于中國2010年財政支出總額的75%。如果說中國行政管理費支出規模世界第一，那就要超過美國，也就是中國的財政支出有3/4多要用在養人和公務運轉上，這幾乎是不可能的。實際上，2010年，僅教育、醫療衛生、城鄉社區事務、環境保護、農林水事務幾項財政支出之和就突破3.1萬億，占總支出比重的35%。
　　必須指出，對公共支出的認識并不僅是單純的收入再分配評價問題，而是事關對改革屬性和行政管理功效如何評價的大問題。如果承認上述似是而非的觀點為真，那就無疑于承認改革走錯了路、政策選錯了方向、政府丟掉了責任感。進一步說，我們必須高度重視思想認識問題，要看到思想認識是對事實的歸納總結，是制度設計和政策制定的基本依據。思想認識偏差，是對事實的誤解，也會誤導改革和政府決策。因此，不糾正對公共支出認識上的偏差，不僅會制約財政改革，而且會使公眾對社會主義行政管理體制和政府長期戰略失去信心。
　　糾正思想認識偏差必須用事實說話。然而現在的突出問題是政府一直未系統公布政府預算績效狀況，這容易使人們根據支離破碎的信息推斷總體，甚至是憑自我感覺來評價公共支出。目前雖然公布了財政收支數據、管理制度和支出政策，但這些資金最終形成了什么，產生了哪些效果還未說明，這又極易使人們懷疑資金是否真的如預算安排的那樣落實到受益者身上和惠民項目上。換言之，單純公布預算安排數據并不能完全回應人們的疑問，只有把預算績效提出來，才會使人們相信預算安排的效果，這就是用完整的事實來說話。
　　推動公共管理改革。公共財政有財有政，財隨政走。進一步說，財政資金的使用結構、使用方式和使用績效，是公共政策的體現和物質保障。改革開放的逐步深化，經濟規模和社會財富的急劇膨脹，人口素質結構的轉變和人口流動規模的擴大，形成了全新的社會結構，這客觀地要求各級政府探索公共管理改革，從而形成適應時代要求的社會管理方式。然而要看到，推動公共管理改革，既要選擇好突破口，又要有外部監督機制，還要有社會參與機制。發布政府預算績效報告，可以使全社會透過預算了解政府公共管理活動全過程，分析公共管理的利弊得失。換言之，當人們通過政府預算績效報告發現政府財政中資金使用方面的問題時，就可以從改善資金管理和支出政策入手去追尋公共管理改革的良策。這就是預算管理改革和公共管理改革的聯動。
　　具體說，現在突出的問題是，雖然支出政策明確是要解決公眾最關心的問題，如教育、社會保障、醫療衛生、環境保護等，但資金的及時、足額到位還有諸多欠妥之處，預算執行進度慢就在一定程度上反映出上述問題。這一問題的成因，有資金管理方面上的，但更深層次的成因則是公共管理模式與公共產品供給要求不相吻合，是政府執行力薄弱。而完整披露政府預算績效，可以通過對不同類別支出績效的比較分析、追蹤績效不高公共管理方式層面上的原因，從而倒逼公共管理改革。
　　應對復雜多變的國際政治經濟形勢。改革開放并不僅僅是把中國經濟融入了世界經濟，而且也把中國的社會發展與國際社會發展掛起鉤來。因此，西方國家不僅要從中國經濟的對外依存度上獲取商業利益，而且也試圖向中國輸出意識形態和公共管理方式，進而獲取政治利益。對此，我們要有清醒的認識。當今世界正在走向經濟多極化和政治多極化。西方國家經濟有所回升，但未企穩，主權債務危機迫使他們緊縮支出，并強力推進公共福利制度改革。發展中國家的經濟增長在打破國際經濟利益格局的同時，也改變了本國的經濟利益配置格局和社會階層架構，并引發了社會變革。目前非洲一些國家又出現了政治革命，個別國家甚至發生了政權更迭，這加劇了國際政治經濟形勢的復雜性。
　　復雜多變的國際政治經濟形勢對我國產生了多種影響。應對這些影響，化不利因素為有利因素，首先要提高政府公信力，要讓國民相信政府的政策選擇是合理有效的，要讓國際社會認識到中國是一個對世界經濟發展承擔了巨額成本負責任的大國。只有做到這點，全社會才會堅定走社會主義道路的信心，才會積極貫徹落實各項政策，國際社會才會理解中國政府政策選擇的出發點和落腳點。發布政府預算績效報告是提高政府公信力的權威、有效渠道。
　　具體說，就是要通過發布政府預算績效報告，向國人說清公共支出提供了多少就業崗位，拉動經濟增長多少個百分點，帶動了多少消費，保證了多少低收入者的基本生活，在多大程度上增加了農產品供給進而抑制了農產品價格過快上漲，解決了多少農村居民看病問題，如此等等。只有做到這點，才會使人們認識到，中國政府始終高度重視妥善處理發展與穩定、公平與效率、個人與整體、短期與長期各自之間的關系，而且相比一些發展中國家（拉美、非洲）來講，中國政府在控物價、調節收入分配方面，資金投入大，政策設計具有前瞻性。這是中國社會穩定的主要因素之一。了解了這些事實，不管今后世界上其他國家發生什么樣的動蕩，人們都會有比較和鑒別的依據，從而避免對社會主義政治制度和社會主義市場經濟制度的合理性的懷疑，才會自覺落實和宣傳政府大政方針。此外，也只有通過發布政府預算績效報告，才能使國際社會充分了解到中國的財政宏觀調控政策不僅推動了中國經濟增長，同時也刺激了中國的進口進而間接支撐了相關國家的就業和投資。面對事實，國際社會上的利益相關者和思想中立者才會信服中國政府政策的有效性。總之，應對復雜多變的國際政治經濟形勢，我們不僅要出政策，還要宣傳政策效應，兩手都要硬。
　　
　　發布年度政府預算績效報告具備可行性
　　任何一個國家是否發布政府預算績效報告都要視條件而定。政治不穩定、行政管理混亂、財政制度體系不健全的國家不可能發布政府預算績效報告。三十多年的改革發展事實上不僅使中國成為了一個經濟大國，也使中國轉變成了一個制度體系符合本國國情并有效維系了社會運轉的安定大國。就基本制度環境而言，我國具備發布年度政府預算績效報告的條件。
　　公共管理已步入民主化、法治化軌道。公共管理模式決定政府預算管理模式。公共管理民主化、法治化是政府績效不斷提升的基礎條件。在立黨為公、執政為民執政理念的引領下，圍繞落實科學發展觀公共管理的制度建設和政策制定應取向民意、規則法定。目前政府重大政策和改革出臺前基本都面向全社會征求意見，近年來如“十二五”規劃、新醫改方案、燃油稅費改革方案等。同時，相關法律也在逐步完善并出臺了一些新的法律，各級政府的行政管理體系不斷健全。公共管理的民主化、法治化極大地提升了政府決策的科學化程度，也大大促進了行政效率的提高，并加固了腐敗防火墻，從而奠定了政府績效擴展的基礎。
　　公共管理民主化、法治化既會推動政府預算管理民主化、法治化，又為發布政府預算績效報告創造了前提條件。首先，公共管理民主化、法治化大大提高了政府績效，這使政府預算績效報告內容豐富。比如，近年來政府推進基本公共服務戰略連帶使財政支出結構得到大幅調整（基本公共服務支出占總支出比重已超過60%）。進一步說，公共管理民主化、法治化使政府工作貼近民意，所做事情點多面廣，財政支出相應擴大覆蓋面、增加傾斜點，預算績效可報告的內容自然擴展。其次，在推進公共管理民主化、法治化的進程中，政府信息公開制度不斷完善。政府信息公開必須具備完整性，所謂完整性，就是指不僅要公開制度安排，如實披露問題，也要反映政府效能。現行政府信息公開條例明確指出政府應當主動公開所有涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，需要社會公眾廣泛知曉或者參予的信息。政府預算績效屬于政府信息，事關人民切身利益，為廣大公眾所高度關注，特別是目前財政收支規模已突破8萬億，全社會異常關心政府資金流向和使用效果。既然政府信息公開條例要求主動公開預算信息，為預算信息公開打下了制度基礎，盡快發布政府預算績效報告當然水到渠成。
　　財政信息公開制度已初步建立。2005年以來，財政信息公開制度體系逐步建立健全，財政部就財政信息公開的原則、內容和格式等做出了一系列規定，2011年1月財政部又出臺了“關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見”。以這些文件的思路和精神為依據，迄今為止，中央財政基本做到了財稅制度、各類預算收支基礎數據和部門預算三公開。地方各級財政預算公開同步推進，各省預算公開都有了實質性進步，部分省公開了部門預算，有的省還主動公開了地方債務概況。
　　按照財政信息公開制度設計目標的要求，從中央到地方今后還要增加公開的內容。但就現狀而言，公開的是制度、政策和數據，還沒有說明預算績效。這就出現了一個矛盾：一方面我們強調要關注民生，同時也確實在大幅度增加民生投入，然而卻未報告這些投入究竟帶來了什么，這就難免使人產生財政資金是否真的落到了預定主體上的疑問。好比一個人當眾說要花多少錢買車過后卻未把買的車展示給大家看，自然會使人發問車究竟買了沒有一樣。進一步說，財政信息公開是一個鏈條，數據是投入情況，績效是結果，公開前者就必然要公開后者，兩者是一個統一體，前者是基礎。當前人們對財政支出詰問很多，并不是因為看不到支出數據，而是由于看不到支出結果，不知道數萬億的項目支出究竟都搞了什么具體事情，也不清楚上萬億的行政運轉成本支出與公共產品供給規模擴大和質量提升是什么關系。發布政府預算績效報告恰好可以回應這些詰問。
　　預算績效評價體系已初步建立。公布預算績效的前提條件之一是進行預算績效評價，因為沒有評價，就無從證明預算績效的合理性、合規性和質量高低。換言之，是否進行了預算績效評價是政府能否發布預算績效報告的基礎，從現實財政改革狀況看，我國具備這一基礎。
　　2000年之后，績效預算成為財政系統和學術界關注的重要問題之一。績效預算概念屬于“舶來品”，核心要義是以政府績效為依據對預算實施全程管理。上世紀90年代開始西方部分國家探索建立績效預算，取得了明顯成效，起到了回應公眾要求實施公共管理改革的作用。從操作情況看，績效預算的關鍵內容是預算績效評價。我國關注績效預算，事實上重心也是放在預算績效評價上，實踐中的特征就是通過財政支出績效評價把政府績效與政府預算掛起鉤來。2003年10月，黨的十六屆三中全會就提出了“建立預算績效評價體系”。目前中央財政已經初步建立了預算績效評價制度，并已付諸實踐，對一些項目支出進行了事中和事前評價，并嘗試開展部門預算綜合評價，同時地方各級財政部門也進行了多年探索，形成了廣東南海模式、上海閩行區模式、河南焦作模式、浙江溫嶺模式，積累了經驗和教訓，贏得了公眾好評。同時，在預算績效評價方面，中央和各省財政部門普遍成立了內設專職機構（投資評審中心、績效評價處），并建章立制。特別要提及的是，2011年的預算報告又明確指出今后要探索推行全過程預算績效管理。這些情況表明，預算績效評價是財政管理的重要內容的理念已為人們所接受，預算績效評價的制度基礎已建立，預算績效評價的操作已覆蓋各級財政。
　　預算績效評價體系的建立將使政府預算績效報告公布的預算績效是能夠接受公眾質詢的績效，是針對性強、社會價值高的財政信息。反過來，發布政府預算績效報告，又可使社會公眾了解到預算績效是經過規范性評審得出的結論，從而認可政府對納稅人稅款使用的責任心。
　　發布政府預算績效報告的操作模式
　　發布政府預算績效報告首先必須提高思想認識。各級財政部門應該從政治的高度去把握這項工作的意義，必須看到，發布政府預算績效報告事關公眾是否相信政府沒有亂花錢，是否支持政府推進改革、調控經濟、強化社會管理。進一步說，政府及其工作人員一定要拋棄財政工作中的單純經濟觀念，應認識到財政工作首先是服務政治大局，是為公共產品供給籌集和配置資金，是人民和政府意志的集中體現，而絕非單純的分配資金和財務管理。只有立足于這種思想認識，才能夠優先考慮開展發布政府預算績效報告工作，把發布政府預算績效報告看作是預算績效全過程管理的一個不可或缺環節。
　　政府預算績效報告理應覆蓋全部政府資金績效狀況。但從實際情況看，現階段還做不到這一點，只能是最終目標。從預算管理制度的健全程度和資金規模大小出發，可把公共預算資金和政府性基金預算資金納入到績效報告中來。目前公共預算支出（含債務）已突破10萬億，政府性基金預算支出達2.66萬億，合計占GDP比重預計在25%以上。這兩類預算資金管理制度較為嚴密，具體表現是科目體系完整、支出管理規定明確、管理方式成熟。管理制度的嚴密使得預算績效評價有據可依，因而報告出來的內容具有權威性。同時，這兩類預算又是民生保障和落實國家大政方針的主要資金來源，特別是公共預算，全社會關注的教育、醫療衛生、社會保障補助、保障性住房等基本公共服務支出主要來自這類預算；至于公眾關心的土地出讓收入，則主要包含在政府性基金預算支出中。可見，如果我們把這兩類預算的資金使用績效向公眾報告清楚了，基本上也就把政府使用公共資金的責任心和現實意義以及戰略價值體現出來了。
　　
　　政府預算績效報告所要披露的具體內容主要有三個層次：一是預算績效管理制度體系；二是預算資金的產出，比如教育支出究竟培養了多少學生，再如社會保障補助支出究竟補助了多少人；三是預算資金使用的社會效益。這是指預算資金產出的結果，比如教育支出對文盲率降低的貢獻、對就業增長的拉動。從技術角度看，反映預算資金產出的指標較易選取，反映預算資金社會效益的指標則很難選取。因此，報告政府預算績效時，后一類指標選取應擇其重點，應圍繞幾個反映全面且易計量的指標來展開說明。進一步說，預算績效報告不是預算績效評價書，核心是說明預算資金使用結果，所以，無論報告是要披露預算資金的產出，還是預算資金使用的社會效益，都不能陷入追求指標數量的誤區，采用少數幾個可反映總體狀況的指標說明問題就9uX6+iBe8QgmXsb012DmgQ==行，否則，不僅報告不易編制，公眾也不易看懂。
　　就內容框架而言，預算績效報告重點應披露項目支出結果，在中央財政層面可按功能性分類順序把公共預算支出主要類別的總額效果概況和部分重大專項支出結果逐一披露，其中重大專項支出重點是中央財政的專項轉移支付，比如節能環保類支出，可將年度支出總額的環保效果做總體描述并把部分重大專項效果分別公布。之所以這樣做，主要原因是中央財政專項轉移支付規模大（1.49萬）且是經濟調控和促進社會發展的重要工具。至于基本支出，可先把公務費支出績效擇要公布。當然，這其中涉及到一個難點問題，即，選擇什么角度說明績效。從技術角度看，解決這一難題首先是轉變思想認識，要把公務費看作是類似企業產出中的成本投入而不是簡單的費用支出。至于指標選取，有可能用公務費與類別總支出總額比值來說明績效高低。近年來這一比值是下行的，完全能夠說明公共產品投入—產出效果的提升。當然，公務費絕對額還在增加，但要看到這是公共產品供給增加、質量提高所必需的條件。在政府性基金支出方面，主要是說明土地出讓收入使用績效，比如列舉出拆遷補償戶數和涉及人口數、社會保障補助人數、公共設施建造品種和數量等。
　　政府預算績效報告可在年度全體人大代表會議上與預算報告同時發布。這一報告可說是對預算報告中上一年度預算執行情況和下年度預算安排的配套注解。兩個報告同時發布，便于人大代表評價上年度預算、理解下年度預算。從政府職能明確性和國家機器體系完整性角度看，中央、省、市、縣四級政府均需盡早發布政府預算績效報告。在探索建立發布政府預算績效報告制度過程中，中央和省級政府應先行先試，特別是中央政府，在財政資金初次分配中占大頭，支出覆蓋所有基本公共服務，掌握支出政策制定權，更應率先發布政府預算績效報告。
　　財政部門應承擔起編制和發布政府預算績效報告的職責。原因在于財政部門是政府預算的綜合管理部門，是政府間轉移支付的主要管理者和操作者，是財政信息公開的主渠道，具有財政信息權威和財政管理覆蓋面寬的特定優勢。財政編制和發布政府預算績效報告，可把相應職能放入預算績效管理專職機構，同時通過建章立制，要求各級預算單位負責相關預算績效信息的匯總和整理，應明確各級預算單位既是預算的編制和執行主體，也是預算績效信息的報告主體。（作者為財政部財科所副所長、研究員）