社保基金預算收支平衡實現路徑

　　【摘要】社保基金支出剛性很強且難以預測，各險種風險屬性不同且持續周期不同，對實現社保基金收支平衡并適度結余提出巨大挑戰。改進社保基金預算管理，實現收支平衡，要明確預算關鍵點，厘清統籌級次內的責任邊界；要樹立預算新理念，實行“量出為入”，專款專用；要增加預算透明度，強化監督。
　　【關鍵詞】社保基金 預算編制 收支平衡 實現路徑
　　
　　不久前審議通過的《社會保險法》備受關注，填補了我國社會保險領域的立法空白。其中有關社保基金方面的規定值得研究：“社會保險基金通過預算實現收支平衡。社會保險基金按照統籌層次設立預算。社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制。”事實上，2010年初國務院《關于試行社會保險基金預算的意見》（國發[2010]2號）就已要求在全國范圍內單獨編制社保基金預算。
　　從國務院規范性文件上升到人大法律規范，社保基金預算的重要性可見一斑。當然這也對社保經辦管理提出了巨大挑戰。科學完整地編制預算，以實現各項保險基金收支平衡、適度結余，關鍵是要摸清社保基金收支結余規模，找準預算收支平衡基準點。特別是在我國社保制度碎片化的大背景下，即便是同一險種，也因基金統籌層次不一致、財政出資責任不落實、業務經辦機構不統一、社保費征繳主體不明確等一系列原因，難以編制口徑一致的基金預算方案。因此，我國亟待整合分散在各部門的社保基金收支活動，建立起與公共財政框架相配套的、相對獨立的社保基金預算，以全面反映社保基金收支運營情況。
　　單獨編制社保基金預算的推行難點
　　雖然之前我國社保基金已納入財政社保基金專戶實行預算外管理，但在轉向單獨編制社保基金預算過程中，將不可避免遇到三方面推行難點：一是社保基金管理體制層面無法繞開的“多龍治水”。主要體現為社保基金的籌集、管理和發放分別由稅務部門、財政部門和社保部門三個系統來完成，但基本又是稅務管收不管支、財政管錢不管發、社保管發不管收，而具體業務流程又按五個險種來分別受理，勢必造成部門之間溝通不暢、推諉責難、效率低下問題。二是社保基金統籌級次層面尚未明晰的“責任分擔”。主要體現為央地之間、省縣之間政府對社保基金統籌財政責任不明晰。目前除基本養老保險基金實現省級統籌以外，其余險種基金統籌級次還停留在市縣一級。編制社保基金預算，無疑會使各級政府財政責任顯性化，不可避免出現“上級政府向下級政府壓責任、下級政府向上級政府要補助”的雙方博弈現象。三是社保基金財務管理層面有待強化的“理財能力”。主要體現為社保經辦機構缺乏理財能力，長期以來社保基金收益率跑不贏通貨膨脹指數，保值困難；統籌區域內社保基金累計結余未進入市場投資運營，貶值風險極高；保險精算工具運用、中長期預測模型構建、制度仿真測試等技術手段缺乏，能力有限。
　　要根據各險種風險屬性科學安排預算，找準各項基金預算平衡基準點
　　基金預算編制主體應根據各險種風險屬性科學安排預算，找準各項基金預算平衡基準點，確保實現收支平衡適度結余。比如老年風險就屬于遠期風險，發生周期相對較長，具有確定性。編制基金預算時，需要關注養老保險的如下特征：一是待遇終身性。養老待遇作為生存年金，參保人一旦滿足受益資格條件，將享受至身故，且待遇水平只會穩步提高不會下降。統計分析①表明，2009年我國60歲人口平均預期壽命估計為19.9歲，較20年前延長3歲。伴隨老齡人口高齡化趨勢，至2035年我國老齡人口峰值期時，養老基金支出剛性巨大。二是長期積累性。由于養老基金籌集范圍廣且數量大，通貨膨脹或其他不可預見的事件對基金的保值增值帶來困難。以全國社保基金理事會2009基金年度報告公布的過去10年平均收益率9.75%為基準收益率，剔除五項社保基金2%名義收益率之后，專家②估計1997～2009年五項社保基金利息損失在6000億元以上。因此，必須改變以往用財政專戶低于通脹的記賬利息替代養老基金市場運營收益做法，確保養老基金結余收益能夠跑贏通脹，以便應對老齡化峰值期的養老金缺口。三是收支平衡性。養老保險基金預算不僅要求當期平衡、略有結余，還要求遠期儲備、積累結余。社保經辦機構不僅要測算出下一年度養老基金收支總量，而且要通過精算模型預測遠期養老基金收支需求，評估養老基金結余額可支撐的收支平衡基準點期限。一般來講，大體需要建立跨越退休前30年和退休后20年共50年的長期基金收支平衡預測模型，用以評估未來基金的充足性和可持續發展能力。
　　此外，疾病風險屬于當期風險，發生周期相對較短，疾病發生概率和治療費用都不確定。醫療保險基金預算一般要求當年收支平衡，無需結余。失業風險屬于中期風險，發生周期與經濟周期一致，具備一定規律性。失業保險基金預算一般要求當年收支平衡，略有結余。
　　從截至2010年度的社保基金收支結余情況看（如圖所示），當年基金收入均大于基金支出，當年累計結余額超過當年基金收入。分析基金收支增長變化趨勢，不難看出近年來基金支出增長率逐漸超過基金收入增長率，符合社保基金預算支出剛性增長特點。其中：基本養老保險基金結余滾存規模較大為15365億元，基金收支平衡問題不大，但累計結余額如何保值增值卻是潛在的大問題，只有加快轉變社會基金投資運營方式，才能不斷擴大累計結余基金滾存規模。基本醫療保險基金累計結余滾存規模為3313億元，在支出水平不變情況下，可以負擔近一年的支出需求，顯然累計結余規模過大。化解方法就是要逐步擴大醫保基金支出規模，提高報銷比例，削減累計結余規模，努力實現當年收支平衡、略有結余。失業保險基金累計結余滾存規模比重明顯失衡，累計結余額為1750億元，為當年支出額423億元的4倍還多。即便是處于經濟增長期，如此高的累計結余額都表明應當放緩基金收入增長態勢，加大支出規模，并繼續促進累計結余基金保值增值，應對可能到來的失業保險待遇支付高峰。
　　社保基金預算的目標實現收支平衡，但既往事實卻是除了養老之外的各險種都積累了過多的結余，容易產生預算支出無限膨脹問題。比如《社會保險法》中有關工傷保險先行支付的規定，很容易形成巨額工傷基金應收賬款，對工傷基金預算平衡產生一定負外部性。此外，目前尚未納入社保基金預算的城鎮居民醫療保險基金，2011年將出現收不抵支問題。這些被動局面的產生都是不了解社保基金規模、年度收支缺乏計劃性導致的。
　　實現社保基金預算收支平衡的具體路徑
　　編制環節。社保基金預算首先應堅持全面性原則，必須囊括各項社保基金收入、支出和結余，全面準確、真實完整地反映出整個基金收支活動全貌。其次應堅持專用性原則。作為專項基金，社保基金不能用于平衡公共財政預算，必須專款專用。再次應堅持平衡性原則，按照各項社保基金的統籌級次，養老保險基金預算應做到“略有結余、留有部分積累”，其余險種基金預算應做到“以支定收、收支平衡”，并應合理消化這些險種以往累計結余額，堅持做到總量上的收支平衡。
　　執行環節。社保基金預算應嚴格按照預算方案落實社保基金收支計劃。在收入方面，征收機構對基金征繳收入、利息收入、其他收入等應做到應收盡收，并嚴格按照現行會計制度進行核算，對預算超收部分不得人為掛賬、轉入下年或不入賬，對預算不足部分不得虛列收入；對預算內的財政補貼收入、調劑金收入應積極協調相關部門按進度及時入賬，以確保社保待遇的發放。在支出方面，社保經辦機構應嚴格按照規定范圍內實際發生的各項社保待遇進行支付，并確保按時足額發放，不得虛列支出，不得拖欠待遇支付。
　　監督環節。社保基金預算應建立信息公開制度，公開基金運營報告，接受社會輿論監督；公開基金待遇支付標準，接受群眾監督。特別應公開披露基金預算財務信息，主要是社保基金整體財務狀況及所有對此具有現時或未來影響的決策。具體應包括公開社保基金預算所要達到的目標，提供預算的政策依據和支撐預算的主要假設，明確描述年度預算中待遇調整及費率變化所帶來的影響，預測中長期基金狀況等。事實上公開透明的預算會對社保基金籌集和使用起到有效監督作用。（作者為清華大學公共管理學院博士后）
　　
　　注釋
　　①胡英：“中國分城鎮鄉村人口平均預期壽命探析”，《人口與發展》，2010年第2期。
　　②引自鄭秉文2010年10月28日在中歐社會保障高層圓桌會議上的發言。