農村家庭聯戶代表制度解析

　　
　　【摘要】家庭聯戶代表制度是關于農村民主管理的一次有益探索。它的優勢性主要體現在：創新了基層民主管理組織形式；促進了村務監督的有效化；解決了基層社會中的一些突出矛盾，等等。另外，這項制度在實施的過程中也存在一些問題，如聯戶代表會決策效率較低等。但總的說來，這一制度為我國當今的基層民主改革提供了深刻的啟示。
　　
　　黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，并要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工作重點推進，同時明確指出，“依靠人民群眾，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。”
　　20世紀70年代末，在中國農村大地上響起了一聲春雷，那就是家庭聯產承包責任制在安徽鳳陽小崗村的出現?？缛?1世紀后，我國農村改革進入了攻堅階段，突出的問題已不再局限于經濟領域，并逐漸擴展到了政治領域。同時，對于日益凸顯的“三農問題”，我們不能局限于經濟視角的分析，更應該從政治的角度來進行解讀。傳統的農村治理模式已很難適應當今農村經濟社會發展的需要，面對新形勢下出現的新情況、新問題，河南省鄭州市中牟縣白沙鎮依據當地的實際情況，在所轄區域內建立起了家庭聯戶代表制度，為我國農村基層民主政治建設和鄉村治理提供了重要的經驗。這種改革創新，力圖形成一個村治行為主體多元化和利益需求、行為方式差異性鮮明的村莊治理系統，并且使之相互促動，以此推動我國農村基層民主政治建設和鄉村治理邁上一個新的臺階。
　　家庭聯戶代表制度的運行
　　家庭聯戶代表制度的運行過程為：首先，由每個獨立家庭推選1個家庭代表，10個家庭代表推選1個聯戶代表，接著由聯戶代表與村民組組長一起組成組委會，參與村民組事務管理；其次，由各個村民組的聯戶代表組成的全體會議再按10∶1的比例選舉出監委會，負責對村委會工作的日常監督，全面監督村委會的財務收支情況；最后，監委會與村黨支部、村委會構成村一級領導、決策、執行、民意監督的完整體制。
　　家庭聯戶代表制度是關于農村民主管理、村民自治的一次有益的探索，也是民主集中制在農村基層管理中的新體現，即：家庭聯戶代表制度以農村家庭代表和聯戶代表為基礎，以“三會”（村民組組委會、村民監督委員會、村聯戶代表全體會）為載體，以培訓家庭代表和聯戶代表為手段，從而使農民群眾行使民主權利的內容更加具體化。
　　家庭聯戶代表制度的優越性
　　家庭聯戶代表制度與傳統村治模式相比，其優越性主要體現在以下幾個方面：
　　家庭聯戶代表制度進一步闡釋了基層民主的內涵，創新了基層民主管理的組織形式。創新基層民主管理是黨對農村工作領導方式轉變的要求。中牟縣在《中華人民共和國村民委員會組織法》的法律框架下，根據地方實際，實行農村家庭聯戶代表制度，即“一戶一代表，十戶一聯合”的管理體系，進一步闡釋了基層民主的內涵，創新了基層民主管理的組織形式，健全、完善了黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。
　　家庭聯戶代表制度促進了涉及農民群眾利益的一些大事、難事的順利解決。白沙鎮通過選舉家庭代表、聯戶代表，召開聯戶代表大會，為村民參與民主管理提供了有效路徑。聯戶代表在廣泛征求聯戶群眾意見的基礎上，較好地統一了村民的意見，通過在聯戶代表大會上的民主討論、協商，一些涉及群眾切身利益的大事、難事得到了妥善解決。
　　家庭聯戶代表制度促進了村務監督的有效化。白沙鎮以前的項目占地、公益事業占地，存在收入不透明、財務不公開等問題，群眾意見很大。實行家庭聯戶代表制度以后，“征地”要召開聯戶代表大會討論決定，收入由監委會監管，支出由聯戶代表會議決定，使權力在“陽光”下運轉，讓百姓放心、安心。自實行家庭聯戶代表制度之后，白沙鎮村務狀況得到了明顯改善，農民因村務問題“上訪”的情況逐步減少，這就是很好的證明。
　　基層“社會法庭”的設立防止了矛盾的進一步升級，促進了農村社會的和諧穩定。解決我們當前面臨的社會矛盾，應當采用訴訟、調解等多管齊下的策略，同時鼓勵當事人通過非訴訟途徑解決糾紛。中國的民調制度被稱為“東方經驗”。在我國廣大基層，選拔一些懂法律、有威信、正直的人擔任民事調解員，充分發揮調解員人熟、地熟、情況熟的優勢，在矛盾糾紛擴大、激化前進行法制、道德教育，有利于發揮民眾自主解決矛盾的能力，并可以把大量的矛盾化解在基層。而要更好地解決這一問題，就必須加強制度創新。白沙鎮基層“社會法庭”的設立，就是一種途徑，一個創舉。
　　作為家庭聯戶代表制度重要配套的基層“社會法庭”，為有效解決家庭聯戶代表制度實施過程中存在的問題創造了條件。設立基層“社會法庭”，鼓勵大家獻計獻策，充分發揮鄉鎮基層工作人員和聯戶代表自主解決鄉鄰矛盾的能力，可以促使問題在內部解決、在基層解決。自從實施家庭聯戶代表制、設立基層“社會法庭”后，白沙鎮農民“上訪”現象明顯減少，聯戶農民更傾向于依托自己選出的聯戶代表尋找解決問題的途徑。同時，干群關系緊張的狀況也得到了明顯改善。
　　家庭聯戶代表制度在實踐中的困惑
　　開展工作的效率相對較低。作者通過實地走訪和參與白沙鎮某村聯戶代表會議發現，村組的決策效率相對較低，通常的情形是，經過長時間的討論也難以形成決議。通過交談得知，這種現象在其他村組也廣泛存在。和諧，是有原則的和諧；民主，是有條件的民主。絕對的民主是難以實現或者說是不存在的，在充分發揚民主的同時，工作效率也是必須考慮的。
　　因此，筆者認為，作為家庭聯戶代表制度的發源地，具有良好民風的中牟縣白沙鎮應著重探索如何在家庭聯戶代表制度框架下提高開展工作的效率，在充分反映廣大農民心聲和維護廣大農民利益的前提下，兼顧效率，創建“效率型民主”。
　　“潛”信任危機的存在。根據心理學上“暈輪效應”，人們對他人的認知判斷首先是根據個人的好惡得出的，然后再從這個判斷推論出認知對象的其他品質。也就是說，一個人如果被標明是好的，那么，他就會被一種積極肯定的光環籠罩，并被賦予一切優秀的品質；如果一個人被標明是壞的，他就被一種消極否定的光環所籠罩，并被認為具有各種壞品質。
　　 在談到村組干部“廉潔”自律的問題時，部分群眾總會下意識、先入為主地認為干部不廉潔。但另一方面，他們又拿不出具體的證據來證明?！罢劯瘮s拿不出證據，說廉潔卻又常常持懷疑的態度”是部分群眾內心的真實寫照。在這種心理作用下，人與人之間便無法建立起起碼的信任關系。這一方面顯現出在現今農村基層自治組織的制度建設過程中，干群互動機制尚未健全，干群信息不對稱；另一方面，部分群眾的“潛”意識行為導致基層村組干部在農村具體開展工作時面臨“潛”意識的抵抗，而這種“潛”意識抵抗顯現出的“潛”信任危機更成為了村組干部的一種心理負擔與精神壓力。
　　家庭聯戶代表制度對當今我國基層民主改革的啟示
　　借鑒白沙鎮家庭聯戶代表制度實踐的經驗，探索農村基層民主政治體制的改革，是一項具有歷史性、前瞻性的偉大工程。
　　堅持中國共產黨的領導，擴大黨的群眾基礎。我國所進行的政治體制改革，是在堅持四項基本原則的前提下進行的，改革的推行，必須堅持中國共產黨的領導，即永遠跟黨走，同時不斷擴大黨的群眾基礎，堅持“從群眾中來，到群眾中去”，密切聯系廣大人民群眾。家庭聯戶代表制度在白沙鎮的踐行，是人民智慧的充分展現，更是黨密切聯系群眾并擁有廣泛群眾基礎的體現。
　　推進“依法治國”，加強法制建設。法制是社會文明進步的重要內容。經濟的發展必然推動民主的發展，而民主的發展需要法制作為保障。一個現代化的社會，必定是一個法制完備的社會。法治興則國運昌，國運昌則法制明。30多年的改革開放經驗表明，我們一切改革成果的取得都與依法治國的偉大方略息息相關。白沙鎮家庭聯戶代表制度的實踐也充分證明了這一點。
　　完善民主監督制度。輿論監督是保證社會良性運行的一種重要機制。江澤民總書記在《中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》中明確提出，“把黨內監督、法律監督、群眾監督結合起來，發揮輿論監督的作用?！?br/>　　在農村，要充分發揮監委會在具體監督過程中的重要作用。在思想觀念和監督內容上，要從單純的支持性監督向支持性監督和制約性監督并重轉變，要從程序性監督向程序性監督和實質性監督并重轉變。要充分發揮代表的作用，提高代表活動的質量，同時代表自身要嚴格要求自己以確保代表作用的有效發揮。
　　發展來自穩定，和諧源于德政，改革重在創新。正如白沙鎮政府門前對聯標識的那樣，“家庭聯產承包制促進農村經濟，家庭聯戶代表制保持農村穩定”，正是這種雙輪配套的改革方案與發展新思路，推動著白沙鎮政治、經濟、社會的良性運行和協調發展。白沙鎮實行家庭聯戶代表制度的做法，牢牢把握穩定這個經濟社會發展的前提，深刻認識到了政治建設對經濟社會發展的重要推動作用，是我國農村基層民主政治建設的典范。（作者單位：鄭州大學公共管理學院）