如何破解公車制度改革難題

　　
　　【摘要】當前，公車改革的嚴峻形勢日益凸顯。在我國開展公車改革的地區，主要采用取消公務用車、發放交通補貼等方式。國外公車管理有嚴格控制公車私用、嚴格管理公車采購和配備等經驗。結合國內外經驗，公車改革需從幾方面著力，如明確政策目標、優化改革方案、加強相關立法和執行監督力度等。
　　
　　【關鍵詞】公車制度公車改革對策分析
　　
　　公車管理問題歷來受到我國各級政府的重視。廣東作為改革的先驅，在1997年便展開了試點車改。1998年秋，浙江、北京、湖南、重慶和江蘇等省市的一些地區也相繼被國家體改委確立為公車改革的試驗地區。可是最后都沒有了下文。到2003年，京、粵、滬、蘇等地都曾展開了以貨幣化模式為主的公車制度改革。可令人失望的是，在2005年上述地區的公車改革又相繼銷聲匿跡，公車改革再次無疾而終。直到2009年杭州市、遼陽的弓長嶺區等地開始了新一輪公車改革，再次把公車改革置于公眾輿論關注的焦點。
　　我國公車改革勢在必行
　　公車私用泛濫嚴重損害政府形象。作為公權私用的一種形式，公車私用現象顯然沒有令行禁止，反而愈演愈烈。統計表明，我國公車公用、私用、司機用各占1/3。公車私用屢禁不止，使政府形象蒙受了嚴重的損害。
　　用于公車的開支龐大，存在嚴重浪費。首先，公車購置花銷巨大而且持續增長。有報道稱我國政府2006年用于汽車采購的資金高達700億元，竟超過了政府采購總額的1/4。①到2009年，政府公務車采購支出總額達到900億元，年增長速度為15%，令人怵目驚心。
　　第二，公車管理漏洞造成了巨額的養車費用。有關調查顯示，公車修理費用是私車的6倍，這樣推算，全國每年僅公車修理費就要流失上百億元。②有關部門最新公車使用情況統計結果顯示，截止到2009年12月份，我國公務用車總數為5821755輛。其中每輛公車的費用（包括司機工資、福利、燃油費等等）至少為每年15萬元。由此估算，我國公車費用每年至少超過7900億元。
　　由此可見，完善公車改革，甚為緊要，但必須在制度設計與執行上革新以尋求突破。
　　目前國內公車改革政策評析
　　目前我國各地公車改革措施的歸納。第一，撤銷公務用車代之以交通補貼的發放。其一如威海、南京等地實行的按級別發放現金補貼。超支不補，節余歸己。其二是以杭州為典型的專戶集中管理，公務人員限額內憑票據報銷交通費，超支不補，若有結余劃為來年使用。其三是遵義等地區采用的以現金形式發放的城區內交通補貼，其余部分由單位集中管理，作為城區外交通費用。
　　第二，建立公車管理組織，統一調配管理。一是政府在撤銷公務車之后組建按企業模式運營的公務用車出租公司，統一按職級或工需配給公車券給公務人員，超額自負，結余歸己。二是市場化運作的辦法，整合現有公車，撤并公務活動少的單位公車，實行定編管理，成立專門的出租汽車公司來供給政府對于公務用車的需求。
　　第三，鼓勵個人貸款購車。政府不但為個人提供購車擔保，并且根據職級、和具體工作情況發放一定的養車補貼，即“公私兩用車”。
　　目前難以持久推進公車改革的原因。筆者認為，我國公車改革難以持久推進的根本原因在于已經進行的改革并沒有觸動舊的公車體制。
　　第一，多數改革都是為了節約開支，改革目標過于簡單。車改后多數地方發放補貼的做法可以減少財政開支三成左右。可是如果把這些作為唯一的公車改革目標就未免太膚淺了。近來媒體揭露出某地書記、區長的年“車補”竟高達7～8萬元，由此看來，縮減了的公車開支又進入了某些領導的私囊，這樣恐怕只會誤導公車改革。
　　第二，改革缺乏充分的法律依據。我國公車數量是從上世紀80年代開始失控的，從那以后，針對公車管理的法規和文件并沒有得到充實和完善，只在1994年和1999年出臺了兩個非常簡單的管理規定。2003年10月，公車制度改革作為一項內容，在十六屆三中全會正式提出的改革領導干部職務消費的要求中體現出來。但這些原則性的規定并不能把公車改革方案上升到法律層面，因此改革的權威性不足。而且，地方公車改革的辦法由政府自行提出并執行。此外，補貼以行政級別為標準發放而沒有做到按需發放，顯然缺乏公信力。法律依據的缺乏，不可避免地造成各地公車改革的無序和反復。
　　第三，有些改革措施執行不力。如最近推行車改后的杭州竟然僅僅因為有的領導反映打車比較難就恢復了處級干部的公車，這種朝令夕改的行為必然弱化政策效力、損壞改革的持續性。
　　國外公車管理的優秀經驗
　　對公車私用現象從嚴控制。許多國家規定公車不能私用。國外不僅用詳細的注冊制度來約束公車的使用，而且對擅自使用公車的情況有著具體詳實的懲罰規定。因為私自使用公車去游玩，意大利最高法院就曾判處墨西拿市市長半年監禁，罪名是私吞公款。具體的懲罰措施還有如取消公車使用權、扣除工資、開除等。另外，公車管理也運用了一些高科技手段，例如瑞典在全國推行了“公車監控系統”，就是在公車上安裝了遠程指控裝置的按鈕，一個是“公”，另一個是“私”，并且有專門的監控人員在監控室來核查相關資料，以此為根據來做出對用車者的處理。這一系統的運用，使得瑞典公車私用現象得到了有效的遏制。
　　遏制公車私用的同時，政府也都會給公務員發放交通補貼。法國政府就規定，公務人員（包括國有企事業單位職工）若乘坐公交車輛（如地鐵、公交）上下班，那么他們上下班的交通費用公私各擔負一半；若開私家車上下班則在報銷部分保養費的同時，按照每月22個工作日、每天在住所和單位間往返一次的里程來計算應報油費。另外值得學習的是，有些國家如提倡采用節能的交通方式上下班。在荷蘭交通費用補助最高的是騎自行車和步行的公務員。
　　對公車采購和配備多重限制。國外一般通過嚴格的預算來控制所購置公車的數量、檔次、型號等。例如在法國，政府規定各部門或國有企事業單位需要將公車采購預算納入年度預算，而且還要通過“國有汽車采購管理協會”的審批，接著再由代表政府的“國家采購聯合總會”從市場上統一采購。另外，有些國家如德國甚至規定個人使用的公務用車引擎排量必須在1.4以下，否則必須向總理提出申請。政府部門如果需要從市場上租車也必須得到主管部門的批準。正是因為這種嚴格的限制，柏林市只有5輛禮賓車，其在公務用車方面一年的開支僅為65萬馬克。此外從采購對象看，多數國家鼓勵配置“國產車”作為公車。
　　跟我國目前的規定相似，在多數國家，專車只配備到各部部長及以上級別官員。但是跟我國不同的是，這種規定在國外是被嚴格執行的。在德國有資格配備專車的只有總統、總理、部長、國務秘書等要員。在新加坡，配備公車的條件十分苛刻，只有總理和資政二人才有資格享有專車。日本、印度、法國等國都有類似的限制性規定，公車配備被從嚴限制，國家為了解決公需用車便面向社會租車，這樣就大大減輕了財政負擔。
　　公車改革對策
　　明確政策目標。這個目標就是建立在剛性財政預算約束下的公車管理體系。首先，把公車管理納入公共財政體制下以預算管理實現總量控制。我國許多基層領導都有專車而且超過了配置標準，這顯然違反了我國只有正部級官員才有資格配備專車的規定。所以必須先整肅公車的采購環節，方法就是要建立一個剛性的預算約束。這個工作完成了，才能逐步推進降成本、提效率、減開支的公車改革方案。
　　優化改革方案。1、在公車的配給資格上，堅持現有規定，取消省部級以下官員的專車，開展工作一律使用公務用車。2、根據當地具體的經濟社會發展水平等情況核定保留一定量的公務用車。3、在公車管理中引入電子監控系統。如江蘇省吳江率先將GPS監控系統配備到了全市公車，遏制公車私用效果明顯。4、公務用車模式向社會化轉變。政府可向公車公司租用公車，駕駛員可以按照國有企業人員人流辦法統一安排。5、任何個人不得介入公務車的保養環節，公務車的保養應向社會進行公開招標，費用由政府向維修部門統一結算。6、公務員發放交通費用貼補時不能按照行政級別，而應該充分考慮工作需要。
　　加強相關立法。立法應充分結合中國的實際情況，充分參考國外相關做法，重點對違反規定的行為制定具體可行的懲罰條款。在立法過程中應該注意法律法規的合理性和可行性。為了提高其權威性，立法工作應該在全國范圍內公開、民主地征集各方建議的基礎上，由全國人大及其常委會負責。
　　加強執行和監督力度。如果改革政策沒有被有力地貫徹執行，那么再好的改革也只能是紙上談兵。公車制度改革不僅僅要有切實合理的改革政策和相關法律依據，更要有強有力的監督機制來促使改革方案的順利執行。
　　改革舊的公車制度就像治病救人，不能見好就收，而應該放眼長遠，把準脈搏、對癥下藥，治標更要治本。改革如果僅僅滿足于節省開支的話，那么原有弊端極有可能死灰復燃。總之，我國的公車改革，依然任重而道遠。（作者單位：鄭州大學公共管理學院）
　　
　　注釋
　　①崔玉萍：“杭州機關公車改革被指帶來新腐敗恐成變相加薪”，http：//new.163.com /09/0711/09/5DUCTB050001124J.html
　　②汪慶希：“不堪重負的公車”，《中國監察》，2000年第3期。