民主視角下的村民自治

　　
　　【摘要】實(shí)行村民自治，培育和鞏固了社會(huì)主義民主政治建設(shè)的微觀基礎(chǔ)，豐富和發(fā)展了社會(huì)主義民主政治，自下而上地促進(jìn)了政治體制改革，是一條有價(jià)值的民主自治之路。從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主，從基層民主到高層民主，這是一個(gè)漸進(jìn)式的民主化道路。村民自治是農(nóng)村改革實(shí)踐的重要組成部分，是中國基層民主的基本形式。
　　
　　從民主的角度來看，中國這30年已經(jīng)走出了一條漸進(jìn)式的民主化道路，我們不可能照搬西方的三權(quán)分立的民主模式，但是我們找到了一條有中國特色的民主道路，那就是從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主，從基層民主到高層民主，這樣一個(gè)漸進(jìn)式的民主化道路。村民自治是農(nóng)村改革實(shí)踐的重要組成部分，是中國基層民主的基本形式。中國共產(chǎn)黨的十六屆五中全會(huì)提出，要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，是當(dāng)前農(nóng)村工作需要迫切解決的問題之一。
　　村民自治的內(nèi)涵
　　村民自治是家庭承包制下黨和國家對農(nóng)民的重新組織，隨家庭承包制的實(shí)行和人民公社的解體而確立，其直接使命是解決人民公社制度解體后對家庭經(jīng)營農(nóng)戶的重新組織問題。這一制度的本質(zhì)是通過實(shí)行直接民主使村民來實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的群眾性自治組織。
　　家庭承包制實(shí)行以后，集體經(jīng)濟(jì)組織不再安排村民的社會(huì)生活，黨和國家需要足夠的組織手段來對村莊之中的眾多家庭經(jīng)營農(nóng)戶進(jìn)行管理。光靠基層政權(quán)是不夠的，如果將政權(quán)下移到村，管理成本將非常巨大；而通過黨的基層組織對自治事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，則可以保證不增加管理成本而達(dá)成社會(huì)有序。這樣就能保證通過黨繼續(xù)對農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行組織和動(dòng)員。
　　土地集體所有制確立了村民的村莊共同體意識(shí)和村莊共同財(cái)產(chǎn)，是村民自治的基礎(chǔ)。村民自治首先處理的是集體所有制之上的分戶經(jīng)營的農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題，按照人人平等原則以土地集體所有的生產(chǎn)大隊(duì)為邊界結(jié)成自治組織，并通過選舉產(chǎn)生自治組織的公共權(quán)力，對集體財(cái)產(chǎn)、村莊公共生活進(jìn)行管理；其次，它確立了組織起來的農(nóng)戶同國家的關(guān)系，組織起來的農(nóng)戶對社會(huì)生活實(shí)行自我管理，自治組織協(xié)助國家完成有關(guān)行政任務(wù)。
　　幾經(jīng)爭論和實(shí)踐中的制度調(diào)整，目前村民自治努力的方向是黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的“村民自治機(jī)制”，這一概括正確表達(dá)了村民自治制度的性質(zhì)。說明村民自治是在家庭承包制下通過賦予農(nóng)民自我組織管理的權(quán)利，以重新組織農(nóng)村社會(huì)、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的制度安排。
　　村民自治的歷史探索
　　從上世紀(jì)80年代初我國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)建第一批村委會(huì)算起，經(jīng)歷近30年的風(fēng)風(fēng)雨雨和推進(jìn)創(chuàng)新，村民自治取得了重大進(jìn)展。村民自治主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：
　　第一階段是從1980年村委會(huì)產(chǎn)生到1988年村委會(huì)組織法試行前的萌芽時(shí)期。人民公社體制解體后，農(nóng)民自發(fā)選舉產(chǎn)生了村委會(huì)，進(jìn)行自我管理、教育和服務(wù)。1982年憲法確立了村委會(huì)的法律地位。
　　第二個(gè)階段是從1988年村委會(huì)組織法開始試行到1998年村委會(huì)組織法正式施行前的試驗(yàn)時(shí)期。從思想認(rèn)識(shí)分歧較多到逐步統(tǒng)一，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的框架逐步建立，村民自治效果顯著。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)對村民自治給予高度評(píng)價(jià)，指出“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。”
　　第三階段是從1998年村委會(huì)組織法正式施行到普及時(shí)期。從基本普及到全面展開，從推進(jìn)“四個(gè)民主”到開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面都發(fā)揮了重要作用。2007年黨的十七大報(bào)告指出：“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”①并且把“基層群眾自治制度”確立為我國社會(huì)主義政治的四項(xiàng)制度之一和中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。
　　這三個(gè)階段的發(fā)展表明，村民自治的發(fā)展始終沒有偏離最初的方向，取得了重大進(jìn)展，具有強(qiáng)大的內(nèi)在生命力。
　　村民自治的現(xiàn)實(shí)成就
　　實(shí)行村民自治是改革開放以來農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行的一場重大變革，被稱為一場“靜悄悄的革命”。它對基層民主和整個(gè)國家的民主化都在產(chǎn)生推動(dòng)和借鑒意義。
　　第一，改善了農(nóng)村的治理狀況，加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。建立了制度化、民主化的選人用人機(jī)制，提高了村委會(huì)干部的整體素質(zhì)。村級(jí)事務(wù)管理逐步走上了民主化、程序化、規(guī)范化的軌道，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。進(jìn)行自我組織、自我教育，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)治安的好轉(zhuǎn)，推動(dòng)了社會(huì)主義精神文明和文化建設(shè)。從治理的角度看，實(shí)行村民自治，產(chǎn)生了人力資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的效益，令農(nóng)民、農(nóng)村真正從中受益。
　　第二，提高了農(nóng)民的公民意識(shí)，鍛煉了社會(huì)主義民主主體的能力，對更大范圍、更高層次的民主政治建設(shè)產(chǎn)生了積極而現(xiàn)實(shí)的影響。一是為億萬農(nóng)民提供接觸實(shí)踐民主的具體途徑和制度保證。實(shí)行村民自治后，我國走出了一條具有中國特色的民主之路，即把代表制民主與基層直接民主結(jié)合起來，是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一大創(chuàng)造和一條重要規(guī)律。二是對于培育農(nóng)民的民主法制意識(shí)，訓(xùn)練提高他們的參政議政能力，塑造現(xiàn)代公民發(fā)揮了積極作用。三是發(fā)揮了導(dǎo)向、示范、借鑒作用，影響了更大范圍的民主化進(jìn)程。村民自治實(shí)行后，基層政府、村級(jí)黨組織直接感受到農(nóng)民群眾的民主法治意識(shí)的提高，迫切要求他們完善領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法。村民自治與黨內(nèi)民主、鄉(xiāng)級(jí)民主、城市基層民主銜接與互動(dòng)的廣度與深度有所增強(qiáng)。
　　第三，推進(jìn)了我國人權(quán)建設(shè)，對于樹立我國在國際社會(huì)中的良好形象，產(chǎn)生了有利影響。一是推進(jìn)了我國人權(quán)建設(shè)，堅(jiān)定了農(nóng)民群眾對黨、對社會(huì)主義的信心。“國家尊重和保障人權(quán)”是我國重要的憲法原則，村民自治是還權(quán)于民，賦予農(nóng)民直接管理基層公共事務(wù)權(quán)利的制度模式。二是村民自治在國際社會(huì)產(chǎn)生了巨大影響，有利于樹立我國良好的國際形象。許多國家的著名政治家、駐華使節(jié)、世界各大新聞媒介的記者、研究中國問題的學(xué)者了解、考察了村民自治工作，并給予了比較客觀的評(píng)價(jià)。總之，從人權(quán)與外交的角度看，實(shí)行村民自治體現(xiàn)了社會(huì)主義制度對公平正義的追求，增進(jìn)了世界對我國的了解和支持。
　　村民自治中存在的問題與對策建議
　　推進(jìn)村民自治是一項(xiàng)長期艱巨復(fù)雜的歷史過程，還面臨著許多困難和問題，需認(rèn)真采取措施加以解決。
　　第一，選舉民主單方突進(jìn)，后三個(gè)民主滯后。“四個(gè)民主”中選舉單方突進(jìn)使得選舉民主獲得重要進(jìn)展，也凸現(xiàn)出制度供給的滯后。選舉成為村莊內(nèi)各種政治社會(huì)力量的競爭焦點(diǎn)，候選人的選舉動(dòng)機(jī)偏向于個(gè)人和小集團(tuán)獲利，增加了賄選和不正當(dāng)競爭的可能；選舉后治理呈現(xiàn)出“村委會(huì)少數(shù)人自治”局面，村民沒有更多有效途徑監(jiān)督村干部。第二，村委會(huì)整體素質(zhì)有待提高。村委會(huì)班子建設(shè)是村民自治的重要環(huán)節(jié)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代背景下，農(nóng)村面臨著人才問題的挑戰(zhàn)。許多農(nóng)村村委會(huì)成員的各種素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到領(lǐng)導(dǎo)村民自治的要求，難以適應(yīng)農(nóng)村自治工作的需要。提高村委會(huì)成員的整體素質(zhì)是村民自治面臨的一個(gè)緊迫問題。第三，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議缺少權(quán)威性。基層政府、村黨支部或者村委會(huì)擅自“為民作主”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；基層政府或有關(guān)部門上收農(nóng)民民主權(quán)利，強(qiáng)制推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”等。第四，中國傳統(tǒng)文化對村民自治的負(fù)面影響。中國傳統(tǒng)文化“留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少”。②從村民自治實(shí)際看，家族觀念、宗法觀念濃厚。目前，在一些地區(qū)，村支書和村主任主要還是由大戶人家成員擔(dān)任，強(qiáng)調(diào)宗族和家族利益，使得操縱選舉的事情時(shí)有發(fā)生，阻礙村民自治制度的健康發(fā)展。
　　雖然存在上述問題，但實(shí)踐已充分證明，在我國農(nóng)村實(shí)行村民自治的方向是正確的，村民自治在民主政治發(fā)展中仍將扮演重要角色，其基礎(chǔ)性地位不會(huì)動(dòng)搖。所以，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善村民自治制度：
　　第一，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步提高村民自治的制度化水平。當(dāng)前，《村民委員會(huì)組織法》修訂工作正在進(jìn)行中。要抓住此次契機(jī)，不斷完善相關(guān)制度和程序，進(jìn)一步提高可操作性，爭取初步建立起有效的權(quán)利救濟(jì)、責(zé)任追究和保障推動(dòng)機(jī)制。
　　第二，加強(qiáng)村民自治能力建設(shè)，進(jìn)一步提高農(nóng)村廣大干部群眾素質(zhì)。加大法規(guī)政策宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民依法表達(dá)利益訴求。
　　第三，擴(kuò)大自治范圍，進(jìn)一步擴(kuò)充民主自治的廣度和深度。在落實(shí)好現(xiàn)有的村民自治制度的基礎(chǔ)上，著眼于保障農(nóng)民群眾享有更切實(shí)的民主權(quán)利，努力做到哪里有群眾的利益，民主就延伸到哪里；哪里有公共決策，民主就延伸到哪里。
　　第四，加強(qiáng)先進(jìn)文化的教育宣傳工作，進(jìn)一步促進(jìn)村民自治領(lǐng)導(dǎo)的觀念更新。通過民主法治教育宣傳工作，使“宗族自治”較快地轉(zhuǎn)變成“村民自治”。（作者單位：山東師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)教育學(xué)院）
　　
　　注釋
　　①《十七大報(bào)告》，北京：人民出版社，2007年，第30頁。
　　②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1983年，第332頁。