基層黨內民主建設問題探究

　　
　　【摘要】村民自治設計之初就存在一個邏輯困境：“村支部—村委會”的領導權威和法律權威的協調問題。為了解決這一問題，“一肩挑”的模式應運而生，但是，這種模式存在著一些學理和實踐上的局限性。發展基層黨內民主可以從多個角度補救村民自治的邏輯困境。
　　
　　村民自治作為我國基層自治的主要形式之一，經過近三十年的發展，已經成為廣大農村地區最重要的政治發展模式，其發展狀況的好壞直接關系到黨和政府執政的合法性。但是這種為了解放農民政治積極性的自治形式，在設計的機理上卻存在一個天然的矛盾，即自治組織的法律權威和基層黨組織的領導權威的協調問題。在自治解放出來的政治活力逐漸退去時，這個問題已經成為制約村民自治發展的瓶頸。探索這一困境的破解之道還要求解于基層黨組織。基層黨組織要想用領導權統御村民選舉的法律權威，就必須接受民意的洗禮，在民主的舞臺上找到自身的合法地位，這就要求我們發展黨內民主。
　　村民自治的邏輯困境
　　1980年廣西宜山縣果作村村民委員會成立，成為我國村民自治的初創村。村民自治作為一種制度安排，是村民們自發選舉產生自己的代理人管理自我事務的組織形式，具有強大的民主生命力，國家也很認同這種組織形式。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布，標志著村民自治在全國范圍推開。國家的這種積極推進的態度大大出乎一些國外學者的預料。分析農村中的政治權力結構就會發現，農村中真正的權力中心是村黨支部，而不是其他任何社會組織或者利益團體。
　　國家對村民自治積極推進，同時又通過黨組織在農村政治體系中的領導地位來規范和引導村民自治的發展。這樣一來，一個邏輯上的矛盾逐漸浮出水面：村民自治的核心應該是自治權的保有和行使，這種行使應該是不受干涉的，在受到侵犯之時也應該有完善的權利救濟渠道，但是現實的體制安排又要求村民自治權接受基層黨組織的領導。于是，村民的自治權和黨組織的領導權就發生了矛盾。這種矛盾的組織體現就是村支兩委的關系，即村委會和村黨支部的關系，這也成為困擾村民自治的一個核心問題，它的解決與否直接關乎村民自治的民主成果能否保存下來。
　　“一肩挑”的現實選擇和學理剖析
　　所謂“一肩挑”，就是村委會主任和村黨支部書記由一個人兼任。這種模式很早以前就出現了，其代表就是廣東順德和山東威海，共同的做法都是由黨支部書記競選成為村委會主任，或者吸納競選成功的村委會主任進入黨支部，從而實現黨組織的統一領導。作為解決村支兩委糾紛的一種模式，“一肩挑”從產生之時就被很多人頌揚，認為這種模式既解決了兩委的糾紛問題，又堅持了黨對農村的領導，而且沒有違背村民自治中民主選舉的原則；統一了主體，提高了辦事效率，能夠更好地執行貫徹黨和國家的意志；減少了干部數量，減輕了農民負擔等等。“2005年到2007年，北京市村級黨政‘一肩挑’的比例為38.9%，主任黨員比例為78.09%，村委會全體成員黨員比例為75.5%。相應地，湖南省分別為62%，88%，72.1%；黑龍江省分別為25.38%，74.99%，63.62%；陜西省分別為9.01%，60.9%，49.54%。”①可見，“一肩挑”模式已經成為解決村民自治中村支兩委關系的現實選擇了。但是現實選擇的結果并不都是完美的，“一肩挑”的模式存在著諸多學理和實踐上的局限性。
　　首當其沖的一個關鍵問題就是無法避免利益沖突。雖然黨組織從根本上代表最廣大人民的根本利益，但是，現代政治學告訴我們，從上貫徹的意志和自下表達的意見總有發生沖突的可能，掩飾這種利益上的差別和矛盾是不利于問題解決的。其次村民自治權也會被削弱。“一肩挑”模式從本質上來講，是無奈的現實權衡的結果，它不是村民自治的進步，而是倒退，因為這種安排直接構成了對村民自治權的壓縮和削弱。村民自治設計的初衷是為了讓農民實現四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，讓農民當家作主解決自己的問題，這是適應民主呼聲的選擇。
　　發展基層黨內民主成為必然選擇
　　著眼于基層黨組織，我們看到，發展基層黨內民主有助于從多角度補救村民自治的邏輯困境，最終推動村民自治走上正確的發展軌道。
　　首先，發展基層黨內民主有助于增強領導地位，理順村民自治的治理格局。一邊是具有選舉合法性的村委會，一邊是權力和地位明顯處于領導地位的村支部。“由多數人選舉的村委會”要聽“由少數人選舉的村支部”的領導，沒有選舉的合法性，村支部在領導村委會的過程中就必然要面對質疑和阻撓。發展基層黨組織的黨內民主，讓基層黨組織接受更多黨內外群眾的考驗，有利于擴大基層黨組織的群眾基礎，提升基層黨組織的合法性，增強基層黨組織的凝聚力，改善基層黨組織和人民群眾的關系。須知人民的認同是基層黨組織建立權威的基礎，而權威則是基層黨組織順利開展領導工作的前提。在村民自治的治理格局中，村支部的領導是重要一環，現實中之所以出現許多村委會否定村支部的現象，主要是因為改革伊始，村委會承載著選民的巨大期待，在選民心目中的地位超越了村支部。所以，要想理順村民自治的治理格局，就必須發展基層黨內民主，經受人民的認同測試，增強領導地位。
　　其次，發展基層黨內民主有助于完善授權機制，理順村民自治的權責體系。在組織體制運作過程中，授權機制具有重要意義，任命制的授權機制決定了對上負責是不可違背的天然使命，選舉制的授權機制則宣判了背離選民利益必然走向衰落的命運。在“村支部—村委會”二元治理格局下，不同的授權機制決定了，如果這兩個主體都完全踐行自身職責的話，沖突就極有可能發生。發展基層黨內民主，要求基層黨組織改善自身內部的決策機制，打破凡事都由書記說了算的一言堂局面，營造廣大黨員充分發表自我意見的多元表達和民主決策機制。將人民群眾的利益偏好和意見表達，通過每個黨員傳輸進黨內決策體系。這樣一來，政策輸出就不是單獨的上意了，也就能夠更好地滿足人民群眾的利益要求。所以，發展基層黨內民主可以通過人民需求內部化，解決授權機制不同導致的矛盾沖突。
　　基層黨內民主的建設之路
　　最為核心的就是基層黨員選舉問題。人民對于精英有著天然的認同和服膺感，這種感覺不是空洞的，它具有現實的基礎——人民通常相信精英能夠帶來好的發展結果，能夠承擔起自己的信任。從這個角度來講，民主是一種精英選拔的機制，“某些人通過獲取人民選票而得到作出決定的權力”。②需要注意精英民主化和民主精英化是不一樣的，民主精英化的結果可能是民主衰退的表征，精英民主化則是民主的一種現實選擇。但是當諸多的精英最終碰到一起進行博弈時，民主的擇優機制就會失靈，它體現的可能是多數力量的勝利，而與精英無關。這時的民主更多的是一種利益輸入和表達的機制。將黨員放在村民的選票之下，是基層黨內民主建設的重要途徑。但是必須注意一點，村民選舉權的順利有效行使未必是民主的明證，只有當村民們能夠將他們選舉上去的人合法合理地罷免，才是民主最好的明證。因為基層的選舉極容易被操縱，面對這種被操縱的選舉，人們就會有一種“被民主”的無奈，這種無奈會導致村民的民主能力受到傷害，民主心理受到挫傷，對民主失去信心。這是很可怕的，因為不懂得民主或者不信任民主的民眾在爆發的時刻（不管這種爆發是大的革命式的爆發，還是小的群體事件式的爆發），往往會扮演暴民的角色。一個良善的政體是懂得培養公民對民主的信任感的。
　　最影響長遠的就是基層黨組織體制設計問題。“蘇共的這樣一組數字對比發人深省：它在有20萬黨員時奪取了政權，在有200萬黨員時打敗了希特勒，而在有2000萬黨員時亡了黨”。③其中重要的原因就是喪失了良好的組織體系，上級黨組織無法有序指揮管理，基層黨組織無法發揮戰斗堡壘作用。可見，沒有良好的組織體系和制度設計，所謂的黨內民主將是危險的東西，很有可能會導致黨內的分裂和渙散。所以，建設基層黨內民主，必須完善組織體制的設計。具體來講主要包括：村委會黨員代表常任制、村委會決策制度和黨內外監督機制。“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關。”④就黨內外監督機制而言，首先，監督制度體現為黨員權利行使的保障機制，監督是黨員的重要權利；其次，監督制度體現為黨的紀檢機關的權力行使的獨立性；再次，監督體現為監督活動的法規化和制度化；最后，監督制度體現為人民意見的充分表達，這是發展基層黨內民主的一些重要舉措。農民群眾的監督是農村基層黨組織永葆生機的根本。（作者單位：江西財經大學國際合作與交流處）
　　
　　注釋
　　①詹成付：《2005-2007年全國村民委員會選舉工作進展報告》，北京：中國社會出版社，2008年。
　　②[美]熊彼特：《資本主義、社會主義和民主主義》，絳楓譯，北京：商務印書館，1979年，第337頁。
　　③劉京希：“黨內民主與基層民主”，《青年思想家》，2004年第5期。
　　④李穎：《發展黨內民主的思考和探索》，北京：中國經濟出版社，2009年，第167頁。