善用環(huán)境法學(xué)實(shí)現(xiàn)善治

　　
　　根據(jù)治理理論以及當(dāng)代環(huán)境資源法治建設(shè)的實(shí)踐證明，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，行政調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制這三種方法和機(jī)制各有其特點(diǎn)和缺點(diǎn)、各有其適用范圍和方式，并且相互依賴、相互補(bǔ)充，最切實(shí)有效的調(diào)整方法和機(jī)制是將這三種方法機(jī)制綜合運(yùn)用的綜合性調(diào)整機(jī)制。
　　
　　治理理論是有關(guān)治理和善治的主張、觀念、原則、特點(diǎn)、作用和實(shí)施途徑的總稱，是有關(guān)治理公共事務(wù)的道理、方法、邏輯、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式的總和，也稱治理與善治理論。根據(jù)一些學(xué)者的說法（如毛壽龍等在《西方政府的治道變革》所提出的），治理、善治與治道變革（governance transitions），目前已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)公共管理研究領(lǐng)域的核心范疇。治理和善治理論是21世紀(jì)國(guó)際社會(huì)科學(xué)的前沿理論之一，它所提倡的一些價(jià)值日益具有普遍性。環(huán)境治理又稱生態(tài)治理，是當(dāng)代治理理論在環(huán)境資源領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和應(yīng)用。環(huán)境治理理論是有關(guān)環(huán)境治理的各種主張、觀念、原則、方法的總稱，它是指導(dǎo)包括環(huán)境資源法治建設(shè)在內(nèi)的理論。
　　三種組織形式與三種調(diào)整機(jī)制
　　包括濕地保護(hù)管理法律在內(nèi)的環(huán)境資源法的主要作用是通過法律調(diào)整人與自然的關(guān)系，以及與環(huán)境資源有關(guān)的人與人的關(guān)系。人類社會(huì)（society）是指由人類、人的活動(dòng)和人賴以生存的自然環(huán)境組成的綜合體，人通常以一定的社會(huì)組織形式進(jìn)行活動(dòng)，從不同角度對(duì)人的社會(huì)組織可以進(jìn)行不同的分類，其中一種分類方法就是將各種社會(huì)組織歸納為行政性的政府組織（即第一部門）、營(yíng)利性的企業(yè)組織（即第二部門）和非政府非營(yíng)利組織這三大類型。從上述三種組織制度出發(fā)，當(dāng)代社會(huì)形成了具有不同特點(diǎn)和風(fēng)格的三種調(diào)整機(jī)制。
　　行政調(diào)整機(jī)制，即行政性政府部門調(diào)整機(jī)制。行政調(diào)整機(jī)制，是指通過行政性政府組織，以行政手段這種“看得見的政府之手”，如政府責(zé)令企業(yè)限期治理污染等行政命令措施，調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系。這種建立在強(qiáng)制性權(quán)威基礎(chǔ)上的政府組織，適合于調(diào)整人與具有安全、公正等壟斷性公共物品性質(zhì)的環(huán)境資源的關(guān)系。行政調(diào)整機(jī)制也稱國(guó)家機(jī)制、政府機(jī)制或統(tǒng)治機(jī)制，它以行政手段即政府命令為主要手段和特征。理想的政府調(diào)整機(jī)制是“善政”（good government）。善政的要素是：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、公正的行政管理。
　　市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制，即營(yíng)利性企業(yè)組織調(diào)整機(jī)制。市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制，是指通過作為市場(chǎng)主體的營(yíng)利性企業(yè)組織，以市場(chǎng)機(jī)制或市場(chǎng)這一“看不見的手”調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系。市場(chǎng)是人與人的交易活動(dòng)的總稱，市場(chǎng)機(jī)制主要是一種調(diào)整人與人的關(guān)系的機(jī)制。但是，市場(chǎng)通過調(diào)整人與人的關(guān)系，也可以改變?nèi)藢?duì)自然的關(guān)系即間接調(diào)整人與自然的關(guān)系，特別適合于調(diào)整人與具有私人物品性質(zhì)的環(huán)境資源的關(guān)系。市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制簡(jiǎn)稱市場(chǎng)機(jī)制，它以市場(chǎng)手段即自主契約、自由交易和公平競(jìng)爭(zhēng)為主要手段和特征。理想的市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制是自由公平競(jìng)爭(zhēng)和法治的自由市場(chǎng)。
　　社會(huì)調(diào)整機(jī)制，即非政府非營(yíng)利組織調(diào)整機(jī)制。社會(huì)調(diào)整機(jī)制，是指通過非政府非營(yíng)利組織（Non-Governmental、Non-Profit Organizations），以社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等非行政、非市場(chǎng)方式進(jìn)行調(diào)整，如利用環(huán)保群眾運(yùn)動(dòng)和環(huán)境道德輿論去克服外部性的敗德沖動(dòng)。非政府非營(yíng)利組織適合于調(diào)整人與具有非壟斷性公共物品性質(zhì)的環(huán)境資源的關(guān)系。之所以出現(xiàn)有別于行政調(diào)整機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制的第三種調(diào)整機(jī)制，是為了克服和彌補(bǔ)市場(chǎng)的失效和政府的失效。市場(chǎng)在限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)、降低統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限，單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置即達(dá)到帕累托最優(yōu)（Pareto optimum）。同樣，僅僅依靠政府的計(jì)劃和命令等手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是鑒于政府的失效和市場(chǎng)的失效，愈來愈多的人主張以第三種機(jī)制（社會(huì)調(diào)整機(jī)制）對(duì)付市場(chǎng)調(diào)整和政府調(diào)整的失敗。社會(huì)調(diào)整機(jī)制，又稱非行政非市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制、非政府非營(yíng)利組織調(diào)整機(jī)制和第三種調(diào)整機(jī)制。說它是社會(huì)調(diào)整機(jī)制是因?yàn)樗饕m用于公民社會(huì)或市民社會(huì)即非政府非營(yíng)利組織，說它是第三種調(diào)整機(jī)制是因?yàn)樗鼌^(qū)別于傳統(tǒng)的第一種調(diào)整機(jī)制（行政調(diào)整機(jī)制）和第二種調(diào)整機(jī)制（市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制），即以非營(yíng)利、非統(tǒng)治手段為特征。第三種調(diào)整機(jī)制之所以也稱社會(huì)調(diào)整機(jī)制，主要是源于公民社會(huì)的概念和理論。由于人們常常簡(jiǎn)單地將民間組織（civil organizations）直接等同于公民社會(huì)（civil society），所以將第三種調(diào)整機(jī)制簡(jiǎn)稱為社會(huì)調(diào)整機(jī)制。
　　上述三種調(diào)整方法和機(jī)制，哪個(gè)重要、何種優(yōu)先，一直存在不同觀點(diǎn)和爭(zhēng)論。奉行“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”主宰觀或“市場(chǎng)信任”的稱之為“第一道路”；奉行“政府調(diào)節(jié)”主宰觀或“國(guó)家信任”的稱為“第二道路”；奉行“市民社會(huì)即第三部門調(diào)節(jié)”途徑或“公眾信任”的稱為“第三道路”或“新型道路”，他們主張“走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)但不是走向市場(chǎng)社會(huì)”，重視“政府調(diào)節(jié)但不依賴政府保姆”。其實(shí)，行政機(jī)制的要義是政府組織的管制，市場(chǎng)機(jī)制的要義是營(yíng)利組織的交易，第三種機(jī)制的要義是社會(huì)組織的參與。其中任何一種機(jī)制，其優(yōu)點(diǎn)和缺陷都一樣突出。
　　治理和善治的概念和特點(diǎn)
　　治理的概念及含義。“治理”一詞是英文“governance”的翻譯，在臺(tái)灣被譯為“治道”，目前“治理”和“治道”通用，在中文原有詞匯中還沒有完全與“governance”含義相當(dāng)?shù)脑~。必須指出的是，治理（governance）是20世紀(jì)90年代以來被社會(huì)科學(xué)家新拓展并廣為使用的一個(gè)術(shù)語和研究領(lǐng)域，起初在中文中往往將其譯成“管理”、“統(tǒng)治”；但目前多譯成“治理”。這里的“治理”（governance）不是環(huán)境生態(tài)保護(hù)技術(shù)領(lǐng)域講的治理（elimination or rectification），也不是指統(tǒng)治（government）、控制（control）和管理（management）。根據(jù)全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有4個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”①
　　不少學(xué)者認(rèn)為，區(qū)分治理與統(tǒng)治這兩個(gè)概念是正確理解治理的前提條件，統(tǒng)治必須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)；與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制。讓·彼埃爾·戈丹認(rèn)為：“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念。”②治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并不一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，行政部門的管理與根據(jù)市場(chǎng)原則的管理的合作，強(qiáng)制與自愿的合作。
　　
　　善治的概念及其含義。善治是指理想的善治機(jī)制，或者說理想的治理機(jī)制稱為“善治”（good governance）。治理將三種不同性質(zhì)的組織形式、三種不同類型的調(diào)整方法聯(lián)結(jié)在一起，表面上看綜合了三者的優(yōu)點(diǎn)，具有很強(qiáng)的優(yōu)越性。但是，如果對(duì)這三種不同性質(zhì)的組織形式、三種不同類型的調(diào)整方法的協(xié)調(diào)、綜合不當(dāng)，也可能產(chǎn)生“綜合三者的缺點(diǎn)”等意想不到的問題。因此，治理也可能發(fā)生失靈的情況或危機(jī)，這種危機(jī)的主要表現(xiàn)有：三種社會(huì)組織之間存在著利益沖突；在公與私之間很難明確或消弭其界限；很難通過法律確立一個(gè)可以預(yù)知的政府行為模式、第三部門行為模式；政府優(yōu)先考慮的事項(xiàng)與其發(fā)展目標(biāo)不一致；政府封閉的、不透明的決策體制和信息封鎖導(dǎo)致浪費(fèi)和腐敗。為了克服“治理失靈”或“治道危機(jī)”，學(xué)者們提出了“善治”（有人譯為良治）、“有效的治理”、“元治理”（meta-governance）等概念，其中以“善治”最有影響。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的主要特征是三種組織（行政性政府組織、營(yíng)利性企業(yè)組織、非政府非營(yíng)利組織）或三個(gè)部門（公共部門、私人部門、私人公域）對(duì)社會(huì)生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎伙伴關(guān)系，是三種調(diào)整方式的最佳運(yùn)用狀態(tài)。善治的要素是嚴(yán)明的法度（合法性）、清廉的官員（公信度）、很高的行政效率（有效性）、良好的行政服務(wù)（協(xié)調(diào)性）、公開的信息（透明性）、公眾參與（合作性）等。
　　關(guān)于衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)或構(gòu)成善治的基本要素，不同學(xué)者有不同的歸納，包括但不限于正當(dāng)性（legitimacy)、嚴(yán)明的法度即法治（rule of law)、公開的信息即透明性（transparency)、清廉的官員即公信度(accountability)、高的行政效率即有效性（effectiveness)、良好的行政服務(wù)即協(xié)調(diào)性、回應(yīng)性（responsiveness)、穩(wěn)定（Stability）、公正(justice)）、公眾參與（civic participation/engagement）等，筆者重點(diǎn)介紹如下幾種要素：
　　一、合法性（legitimacy）和法治（rule of law）。這里的合法性即正當(dāng)性，是指社會(huì)秩序和權(quán)威被公眾自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所認(rèn)可的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可。這里的法治，是指根據(jù)法律而不是按照個(gè)別人的意志治理國(guó)家；法治的核心是強(qiáng)調(diào)主權(quán)在民、民主政治、法律權(quán)威、法律治理和在法律面前人人平等；法治是一種通過法律來體現(xiàn)、實(shí)施和保障的和諧有序的社會(huì)秩序，包括人與人的和諧和人與自然的和諧。法律是三種組織和公共管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)不僅是治民，而且是重在治官，是管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。法治與人治相對(duì)立，是政治專制的死敵。只有通過建立健全的法治，才能使公共權(quán)力的運(yùn)作達(dá)到依法行政與依法自治的合作。法治是善治的基本要求，沒有健全的法治，沒有對(duì)法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒有善治。
　　二、穩(wěn)定性（Stability）與公正（justice）。穩(wěn)定性是指社會(huì)或人類生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各組織、各成員之間關(guān)系的和諧或良性循環(huán)，意味著社會(huì)生活（包括人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系）的和平與安全、團(tuán)結(jié)與和睦、穩(wěn)定與有序、居民的安全以及國(guó)家法律和政策的連貫性等。社會(huì)或人類生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定對(duì)于公民的基本人權(quán)、民主政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都具有至關(guān)重要的意義。沒有一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境和良性循環(huán)的自然生態(tài)環(huán)境，就沒有經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、民主政治的有效推進(jìn)和人與自然的和諧共處。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，社會(huì)或人類生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定更具有特別重要的意義。所以，社會(huì)或人類生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定程度也是衡量善治的重要指標(biāo)。公正一般指不同種族、性別、階層、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境權(quán)利上的平等；還包括在人類生態(tài)系統(tǒng)中的代內(nèi)公平、代際公平和種際公平。在當(dāng)代，作為善治要素的公正特別要求有效消除和降低富人與窮人、富國(guó)與窮國(guó)、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市和農(nóng)村之間的兩極分化，維護(hù)婦女、少數(shù)群體、窮人等弱勢(shì)人群的基本權(quán)利。社會(huì)或人類生態(tài)系統(tǒng)只有公正、公平才能穩(wěn)定。
　　三、公信度（accountability，又譯為公信力、責(zé)任性）和有效性（effectiveness）。這里的公信度包括回應(yīng)性（responsiveness）和廉潔性（cleanness）。公信度是指人們（包括三種組織）應(yīng)當(dāng)對(duì)其自己的行為負(fù)責(zé)，特別是政府組織及其工作人員應(yīng)該對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中，它特指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。公信度意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男兴蛩鼞?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說缺乏公信度。公眾，尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的公信度越強(qiáng)，表明善治的程度越高。善治要求運(yùn)用法律和道義的雙重手段，增強(qiáng)個(gè)人及機(jī)構(gòu)的公信度。回應(yīng)性是指公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高。廉潔性主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)尋租。嚴(yán)重的腐敗不僅會(huì)增加交易成本，增大公共支出，打擊投資者的信心；而且會(huì)破壞法治，腐蝕社會(huì)風(fēng)氣，損害社會(huì)的公正，削弱公共權(quán)威的合法性。所以，公職人員的廉潔直接關(guān)系到治理的狀況。有效性是指組織運(yùn)轉(zhuǎn)和管理活動(dòng)要講究效益和效率，要以盡可能小的或盡可能合理的成本，實(shí)現(xiàn)最大的收益、最佳的效益和綜合的效益。有效性還包括管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活，最大限度地降低管理成本和社會(huì)成本等內(nèi)容。善治應(yīng)該克服或減少無效的或低效的管理活動(dòng)。善治程度越高，管理的有效性也就越高。
　　四、透明性（transparency）與公眾參與（civic participation/engagement）。透明性是指政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面的公共信息的公開性。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府信息、公共信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策措施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的公共信息；每一種社會(huì)組織都有義務(wù)提供和報(bào)告自己所掌握的公共信息。透明性要求上述這些公共信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對(duì)公共管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。這里的參與主要指公眾對(duì)涉及公共利益和自己利益的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境活動(dòng)的參與。善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治推動(dòng)政府組織與企業(yè)組織、第三部門、公民之間的良好合作，依靠公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同。從全社會(huì)的范圍看，善治離不開政府，更離不開公民；沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。
　　
　　治理和善治的特點(diǎn)。治理（governance）機(jī)制實(shí)際上是行政調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制這三種機(jī)制的綜合，它以各種公共的或私人的、個(gè)人和機(jī)構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)為特征，即以行政性政府組織、營(yíng)利性企業(yè)組織和非政府非營(yíng)利組織的合作和協(xié)調(diào)為特征。包括善治在內(nèi)的治理的這種新的調(diào)整機(jī)制，是一種多中心的、自主的、分工合作、互為補(bǔ)充的治理結(jié)構(gòu)；包括善治在內(nèi)的治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。治理模式一方面要求多元競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力分化，另一方面又強(qiáng)調(diào)多元合作、權(quán)力整合，它重視通過構(gòu)建政治國(guó)家與公民社會(huì)合作、政府組織與非政府組織合作、營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)合作、強(qiáng)制與自愿合作的社會(huì)調(diào)整機(jī)制，彌補(bǔ)政府缺陷和市場(chǎng)缺陷，以達(dá)到“和而不同”的“和合”政治哲學(xué)境界，實(shí)現(xiàn)對(duì)人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的“善治”。私人經(jīng)濟(jì)部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會(huì)在新的治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用。
　　從理論上說，治理打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的、笛卡爾的兩分法傳統(tǒng)研究范式，即政治國(guó)家與公民社會(huì)、市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)、社會(huì)與自然對(duì)立，它把有效的治理看作是兩者整合或合作過程；它力圖發(fā)展起一套管理國(guó)內(nèi)和國(guó)際公共事務(wù)、處理人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的新規(guī)制和新機(jī)制；它強(qiáng)調(diào)管理就是合作；它認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來源；它把治理看作是當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式等等，所有這些都是對(duì)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)研究的貢獻(xiàn)，具有積極的意義。從知識(shí)論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會(huì)一致和有效性問題上作出的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折與制度突破。
　　20世紀(jì)90年代以來，善治的理論與實(shí)踐之所以得以產(chǎn)生和發(fā)展，其重要原因就是公民社會(huì)或市民社會(huì)的日益壯大。正是公民社會(huì)的成長(zhǎng)與壯大，才引起當(dāng)代社會(huì)治道的變革和治理結(jié)構(gòu)的變化。治理水平的高低關(guān)系著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的發(fā)展是否強(qiáng)勁、合理、持久。治理水平的改進(jìn)取決于法治建設(shè)與制度創(chuàng)新，取決于政府和民眾轉(zhuǎn)向制度治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的決心和效果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家和政府應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則的制定者、實(shí)施者和看護(hù)者，是經(jīng)濟(jì)糾紛的中立裁判者。現(xiàn)代治理就是要在制度層面上創(chuàng)立一個(gè)中性的現(xiàn)代國(guó)家政府，在經(jīng)濟(jì)層面上維持一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的自由市場(chǎng)，在社會(huì)生活中建設(shè)一個(gè)合作、協(xié)調(diào)的私人公域，在人與自然的關(guān)系上實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。促進(jìn)官民合作為特征的善治，是治理和善治最基本的價(jià)值所在。
　　根據(jù)治理理論，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，行政調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制這三種方法和機(jī)制各有其特點(diǎn)和缺點(diǎn)、各有其適用范圍和方式，并且相互依賴、相互補(bǔ)充，最切實(shí)有效的調(diào)整方法和機(jī)制是將這三種方法機(jī)制綜合運(yùn)用的綜合性調(diào)整機(jī)制，即治理機(jī)制。一般而言，首先應(yīng)該充分利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系；在市場(chǎng)機(jī)制無效、低效或失靈時(shí)，要及時(shí)引入國(guó)家或政府干預(yù)；第三部門和公眾參與、社會(huì)輿論和道德約束可以結(jié)合前兩種機(jī)制進(jìn)行，特別是在市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制缺乏、無效或失靈的情況下，第三部門和公眾參與更能發(fā)揮作用。但是，這種優(yōu)先次序或安排不是機(jī)械的、絕對(duì)的，而是靈活的、相對(duì)的，治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)這三種方法的有機(jī)結(jié)合和相互配合。上述三種方法都與環(huán)境資源法律調(diào)整有關(guān)，通過環(huán)境資源立法可以將上述方法法定化，即將上述方法提高到法律原則、法律手段、法律制度的高度。但是，當(dāng)代環(huán)境資源法沒有局限于上述三種機(jī)制中的某一種機(jī)制，而是根據(jù)治理理論，采用以治理機(jī)制為主的綜合性調(diào)整機(jī)制。環(huán)境資源法通過其法律制定和法律實(shí)施，不僅將行政手段變成依法調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的行政機(jī)制，形成規(guī)范有序的行政秩序；將市場(chǎng)手段變成調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的市場(chǎng)機(jī)制，形成規(guī)范有序的市場(chǎng)秩序；將非行政、非市場(chǎng)方式變成調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的第三種機(jī)制，形成規(guī)范有序的公眾參與秩序。而且將這三種機(jī)制有機(jī)結(jié)合成調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的綜合調(diào)整機(jī)制，形成規(guī)范有序的人與人和諧相處和人與自然和諧相處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)秩序。環(huán)境資源法治建設(shè)的實(shí)踐證明，那種將行政調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和第三種調(diào)整機(jī)制以及其他機(jī)制相割裂、相對(duì)立的觀點(diǎn)，是不符合實(shí)際情況和實(shí)際需要的；科學(xué)而有效的機(jī)制是通過法律選擇、組合、優(yōu)化和有效實(shí)施上述各種方法的綜合機(jī)制。（作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)；本文系作者主持的2010年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法律問題研究”的研究成果之一，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：10A2D008）
　　
　　注釋
　　①全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》（Our Global Neighborhood），牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁(yè)。
　　②【法】讓·彼埃爾·戈丹：“現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國(guó)政府政策得以明確的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)”，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版），1999年第2期。