國外治理經驗對長江流域立法的啟示

　　
　　【摘要】對全流域進行統一的立法管理是流域管理的趨勢，美國田納西流域管理立法是全球流域管理立法方面的典范。從介紹田納西流域立法入手，分析了長江流域的立法現狀；并從流域管理立法的原則、制定《長江法》和協調相關部門關系等方面提出了對長江流域管理立法的設想。
　　
　　田納西流域管理立法
　　田納西河是美國第一大河，流域面積10.6萬km2，發源于弗吉尼亞州，流經7個州，經俄亥俄河匯入密西西比河。20世紀30年代，當時的田納西流域是美國最貧窮的地區之一。美國總統羅斯福為擺脫經濟危機的困境，決定實施“新政”，美國國會在1933年通過了《田納西流域管理局法》，在該法案的基礎上設立了田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，即TVA）①。經過一系列的治理和實踐，田納西流域不僅擺脫了貧窮落后的面貌，還取得了輝煌的成就，該流域管理模式也成為世界上眾多國家爭相借鑒的典范，它的主要經驗有：
　　制定統領全流域的TVA法案。TVA法案是針對全面開發治理田納西河流域而制定的，是田納西河流域開發與治理取得成功的關鍵所在。該法案的核心內容是設立田納西流域管理局（即TVA）和制定TVA法案，TVA包含的內容主要有：
　　田納西流域管理局的職責：對田納西流域干流和支流沿岸的土地進行出售和管理；研制開發新型低污染肥料；管理、經營流域上的水利設施；基于流域經濟發展的需要來發行債券（政府無償提供擔保）；依據流域發展的需要來廢除或修訂地方法規，并根據全流域的整體需要進行新的立法②。
　　立法確定田納西的流域管理體制。政府權力機構——管理局董事會，董事會的成員是三人，他們行使TVA的一切權力。總統提名成員，經國會通過后任命，三人直接向總統和國會負責。咨詢機構——地區資源管理理事會，它是依據TVA法和聯邦咨詢委員會法建立的，目的是促進地方參與流域管理。該理事會可對TVA的流域自然資源管理提供咨詢性意見③。該理事會的成員約有20名，成員的構成體現了較廣泛的代表性。
　　長江流域立法現狀
　　長江是中國第一大河，流域面積達180萬平方公里，流經19個省、自治區和直轄市。長江流域是我國重要的經濟區和資源富集地，流域生產總值約占全國國內生產總值的40%。隨著三峽工程的興建和南水北調工程的實施，長江的開發利用進入高速發展時期，與此同時，長江流域的環境污染、生態破壞問題也日漸突出，主要表現在以下幾個方面：
　　我國現行立法不能滿足長江流域管理的需要。我國目前關于水資源保護的法律法規絕大多數是在各個部門牽頭下制定的，很難避免各部門在立法過程中的偏向及喜好。目前適用于長江流域各種活動的法律、法規如水法、水土保持法、防洪法、水污染防治法及長江河道采砂管理條例等，都體現了立法者的部門偏向性，很少考慮長江流域的整體利益和綜合管理，這正好是與現代流域管理立法要求打破部門分割管理的立法原則相背。
　　缺少專門的流域管理機構，部門間缺少協調機制。對于長江流域的管理，它需要流域內各個部門及地方政府之間的緊密合作，只有這樣才能促進流域經濟和生態的可持續性發展。但是現實情況是對于長江流域的管理，多個部門都有話語權（林業、水利、電力、環保和農業等多個部門都對長江流域有管轄權），這種政出多門的管理方式必然會導致管理資源的浪費和管理效率的低下，還容易導致各部門的相互爭權、指責或推諉。
　　長江水利委員會的管理地位和職責缺乏法律依據。長江水利委員會是水利部的派出機構（事業單位），它設立的目的是提供技術服務。該委員會缺乏必要的行政和法律監督管理手段，對于流域內涉水的違法行為很難直接查處。作為水利部的派出機構，長江水利委員會只能在水利部門相應的行業職能范圍內工作，對流域內建設的工程，缺少直接管理權和調度權，無法對整個長江流域的水資源進行有效監控。
　　長江流域各行政區在管理權限上存在沖突。在區域分割的管理體制下，長江流域各行政區為了本地區經濟的發展，有的不惜以犧牲環境為代價，很少考慮流域內經濟的長期和可持續發展，長江上下游之間互相轉嫁污染的眾多案例就是區域分割管理弊病的有力證據。此外，在長江水資源的開發利用方面，沿江各省競相開發，盲目上馬高耗水工程，不考慮資源條件擴大供水范圍等，使流域經濟的長期可持續發展難以保障，從而加劇了長江水資源的供需矛盾。
　　田納西流域管理立法對長江流域立法的啟示
　　流域管理統一立法的原則。第一，可持續發展的整體性原則。可持續發展原則是設立任何一部法律必須考慮的基本指導思想，立法者在對長江流域立法時也必須考慮此項原則。長江流域的專門管理機構及長江流域沿岸的地方政府在地方立法時不能只考慮本地區經濟的發展，還應該考量流域上下游、干支流之間的可持續發展。人為把長江流域進行分割，不利于整個流域水資源的利用和保護，對長江流域立法時要充分考慮流域整體上的需要及流域其他地方的需要，堅持可持續發展的整體性原則。
　　第二，流域管理與行政區域管理相結合的原則。長江流域的管理要用立法的形式確定流域管理機構和地方政府之間的職責，明確各自的權利和義務。當流域管理機構和其它部門及地方政府對流域管理的過程中發生沖突時，要在相關法律中明確誰的管理權限更大，建立較好的利益協調機制。
　　第三，鼓勵民眾積極參與的原則。每項法律的執行都需要公眾的大力參與和自覺遵守。在進行長江流域管理立法時，應充分考慮和保護公眾及相關人員和團體的知情權和申訴權。將公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來，盡可能地減少暗箱操作和信息封鎖，為公眾參與和監督長江流域的管理提供法律基礎。
　　制定長江流域管理立法——《長江法》。明確長江流域水管理委員會及其執行機構的性質。《長江法》應設立長江流域水管理委員會，該機構不是水利部的隸屬部門，而是具有防洪、水利建設、污染防治和航運交通等多方面職能的綜合性管理部門。它不隸屬于國務院的任何部門，對流域各地方政府部門的環保、水利等相關工作起著指導、監督作用，體現了流域綜合統一管理的意志，以追求最大綜合效益為目標。該委員會由國務院有關行政主管部門和流域省級人民政府負責人組成。長江流域水管理委員會負責研究、決策流域涉水重大問題，并對流域水管理執行機構、流域縣級以上地方人民政府貫徹與執行長江流域水管理委員會決議、決定情況進行指導、協調、檢查和督促。除設立長江流域水管理委員會之外，在《長江法》中還應規定長江流域水管理委員會的執行機構（可稱為管理局）是什么，并規定其受國務院和長江流域水管理委員會的行政領導，負責流域監督管理的日常工作。
　　明確長江流域管理機構與國務院其他部門及區域管理機構的關系。《長江法》應賦予流域管理機構較大的權限，一方面，它負責指導監督流域縣級以上地方人民政府及其相關行政管理機構對決議的執行；另一方面，在法律上明確劃分流域管理機構與地方管理機構的權限。《長江法》應將長江流域水管理局設定為國務院的派出機構，使其具有較高級別，才能有效地協調其與其他部委的關系。《長江法》應加強流域管理的權力，納入一些水利部、環保局、交通部等職權范圍的事項，這就涉及到不同法律之間的協調。《長江法》和《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》一樣都屬于普通法律，應立法協調他們之間的關系，明確發生沖突后的解決辦法。
　　明確《長江法》各個章節的內容。制定《長江法》的目的是推動長江流域防洪與抗旱工作，合理開發、利用和保護流域水資源，防治流域水污染與保護流域生態環境，促進流域河道、河口與航道管理，加強水工程建設與運行管理，推動流域社會、經濟和環境的可持續發展。長江流域的管理涉及到很多部門和行業，因此該法中應明確這些內容：總則；流域管理體制與規劃；流域內的防洪與抗旱；流域的水資源開發、利用與保護；水污染防治與生態環境保護；河道、航道與河口管理；水工程建設與運行管理；水糾紛處理與執法監督；法律責任及附則等。在《長江法》中明確各個章節的內容，爭取使長江流域在航運、防洪、發電、水質、娛樂和土地利用等方面實現統一開發和管理，達到長江流域和諧、可持續發展的目標。（作者單位：中國地質大學（武漢）政法學院，國土資源法律評價工程實驗室；本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助項目、中國地質大學（武漢）2010年度教學研究立項項目研究成果，項目編號分別為：CUGW090221、2010B29）
　　
　　注釋
　　①張帥：“美國田納西河流域開發的啟示”，《四川水利》，2001年第22期，第62～64頁。
　　②唐政生，孫榮博，潘安：“美國田納西流域管理”，《東北水利水電》，2000年第18期，第44～49頁。
　　③黃賢全：“美國政府對田納西河流域的開發”，《西南師范大學學報》，2002年第28期，第118～121頁。