財政收支:不能把“比重”當“標準”

　　
　　現在我國關于財政問題的討論似乎沒有理清大道理，突出表現就是很多人認為減稅和增支可以并舉，受此指導，政策選擇走的也是這條路。應該清醒地認識到，減稅和增支都具有剛性，誰都不能保證經濟增長率長期保持在8%以上水平，當兩方面的剛性都逐漸增強時，中國財政勢必走上高負債道路。把“比重”當“標準”，從支出角度看，實際上體現的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進水平的心理狀態。
　　
　　連年財政收入高增長引發了全社會性的財政支出需求大爆炸。大家不僅異口同聲疾呼中國公共產品供給欠賬太多，需早日還賬，還呼吁要以發達國家標準為參照系提升公共福利水平。同時，人們也高度關注收入分配結構，強調要增加居民收入。應當肯定，提出這些問題勢所必然，現在關鍵是選擇何種思維視角去研究問題，因為視角選擇科學與否關系到分析框架和結論的合理化程度。
　　與國外相比，我國在探討財政收支問題時有一個特點，即高度關注比重，在強調加大對某項社會事業發展的財政投入時，總是要指出提高該項財政投入占GDP或財政支出總額的比重，比如說教育投入要占GDP比重4%；在判斷當期國民收入分配結構合理性程度，總要爭論政府收入、居民收入、企業收入各自占總收入的比重高低，這一爭論從上世紀80年代中期開始到現在從未間斷過，現在似乎又掀起了新高潮。關于財政收支比重的討論，最終得出的政策建議都是要把比重固定在某一水平上，這種看法在一定程度上也指導了決策。分析我國關于財政收支比重的討論，可以說人們實際上已把比重當標準，比如就教育支出占GDP比重4%而言，等于是提出了財政教育投入的標準，實際上我國法律規定的財政科技投入增長率不得低于財政經常性收入增長率的條文核算下來也是提出了財政科技支出占財政總支出的比重不得低于一定水平。
　　把比重當標準，本質上是要把某項支出和某一類主體收入比例長期固定下來。對一個國家來講，財政支出和收入分配的階段性結構調整確有必要，但從理論角度看，把比重當標準站不住腳，也解決不了問題。首先比重和標準的制度安排取向不一樣。其次，比重和標準的決定因素不同，如果把比重當標準就是混淆了兩者的性質。再次，把比重當標準會引起兩個問題：一是不一定就會滿足部分類別支出需求，二是極有可能造成支出過度傾斜。人們在討論財政收支比重問題時可能恰恰忽略了理論認識的深度討論。現在我國關于財政問題的討論似乎沒有理清大道理，突出表現就是很多人認為減稅和增支可以并舉，受此指導，政策選擇走的也是這條路。
　　把“比重”當“標準”，從支出角度看，實際上體現的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進水平的心理狀態。在福利水平增長可能性方面把中國與發達經濟體相對比，根本就是讓重量級拳手與輕量級拳手同臺對壘。一個13億多人口的國家，要在公共福利水平上趕英超美，所要做的事很多。必須克服急躁冒進情緒，應該清醒地認識到，提高全民公共福利水平，可能比保高速經濟增長更難，因為后者可以全民動員，而前者只能靠有能力繳稅、有能力多繳稅的人來支撐資金來源，這是一個艱難的資金動員過程。
　　比重和標準不同質
　　從經濟理論角度看，比重是一段時間內經濟資源配置結構的數量表現，是對經濟現象變化結構的反映，標準則是人們事前設定的資源配置期望值。比重和標準都具有主觀性和客觀性。所謂主觀性是指人們會通過利用政策工具、制度調整、資源使用方式變動來操控比重或標準，所謂客觀性是指多種不可控因素對比重和標準最終形成的決定作用。比較而言，比重客觀性更強些，標準主觀性強些，因為前者是結果范疇，后者本身就是事前人為預期要實現的限值。
　　具體到財政收支來講，人們常說的比重是財政收支運行結果的結構體現，涉及預算和決算兩個層次，前者是基礎，后者是派生物。標準則主要是指支出標準，是支出預算編制和執行的基本依據，是對各項功能性支出所需消耗資源的制度限界，具有明確的主觀規定特征，是編制預算、執行預算時不得突破的“紅線”。
　　顯然，當人們衡量財政收支結構狀況優劣時，是從結果角度研究比重，是由比重數值分析財政資源的來源結構和使用結構。具體講，人們關于財政收入占GDP比重的爭論，實際上是對財政收入形成結果的一種價值判斷。強調比重高，事實上是要說政府不應過多掌握經濟資源干預社會經濟運行。強調比重不高，最終要說的是政府履行職能需要掌握更多資源。進一步說，雙方爭論的實質是理念之爭。人們關于單項支出占GDP比重的爭論，實際上也是理念之爭，而非簡單的統計數值之爭，比如關于政府教育支出占GDP比重的討論，反映的也是究竟政府在教育方面要承擔多大責任理念上的差別。然而觀察關于財政支出標準的討論，完全可以看出，人們所要爭論的是當某項支出發生前，要規定清楚最終支出應該是多少單位耗費，比如基本支出，標準體系所要規定的是每個人或每項公務活動只能消耗多少資金。
　　有必要指出：就財政支出而言，標準對比重又有著直接約束作用。首先，標準使各種支出比重高低有限界。財政支出是公共產品供給的資金表現，一個國家或地區所要提供的公共產品都是多系列、多品種，因之產生了財政資金使用的統籌安排。那么，究竟應該給各種公共產品供給配置多少資金合適呢？如果不定標準，支出就是無底洞，這就產生了財政支出標準問題。說到底，財政支出標準是單位公共產品供給的成本限界。當人們確定了某種公共產品供給的數量和質量時，也就為核定財政支出標準提供了基本依據，給各種公共產品供給制定支出標準，就是要使有限的財政資金有效保證整體公共產品供給規劃完整落實，而不致出現某種公共產品供給支出占總支出比重過高。這就是總體預算資源配置的綜合平衡。其次，標準使政府占用經濟資源有限界。無論是在采行何種政體的國家里，政府都有多辦事、高標準辦事的沖動，而且政府各個部門都希望充分履行職權，占用不少于其它部門的預算資源來提供有關公共產品。因此，如果不確定支出標準，財政支出總額難免過度膨脹，財政支出占GDP比重當然就會無限抬高，反過來就會要求無限制提高公眾稅費和債務負擔，但這恰恰是公眾強烈反對的制度安排。正因此，西方國家始終注意財政支出標準體系建設，我國2000年之后也高度重視財政支出標準體系建設。
　　比重和標準的主導因素不同
　　既然比重和標準不同質，那么，決定兩者變化的主導因素當然也不相同。就財政收支而言，比重和標準雖然都有主客觀性，而且會受相同經濟變量的運行影響，但決定兩者變動方向的主導因素還是有實質差異。
　　首先，比重和標準的制度安排取向不一樣。世界各國不同時期各類公共產品供給支出占支出總額比重的差異是當期社會發展戰略重點選擇的表現。歐洲國家社會保障支出占財政支出比重超過30%，是這些國家構建高福利國家的結果。2005年之后我國三農支出占總支出比重不斷抬升，體現的是國家重點解決農村問題的近期社會發展戰略。至于財政支出總額占GDP比重的變化，事實上則是政府職能狀況的體現，上世紀70年代之后西方國家財政支出占GDP比重的抬升，根源在于政府提高公共福利供給水平并強化經濟調控職能。財政收入占GDP比重高低，稅種數量、稅率水平、征稅范圍起著基礎性決定作用，歐洲國家宏觀稅費負擔普遍高達40%左右，主要原因是高福利體制勢必催生高稅費體制。由此可見，財政收支方面比重的制度取向是解決預算資源在各類公共產品供給配置數量上的問題。換言之，決定財政比重的基本制度因素是一個國家或地區的公共產品供給規劃。然而財政收支標準則不然。人們給財政收支定標準，取向是控制，要求收支額不得突破某一量值，以確保預算資源配置結構達到預期比例關系。比如財政支出標準，取向就是給各類支出定管理限制，農民綜合直補、家電下鄉補助、新型農村合作醫療保險補助、人員經費等項支出按單位（人或物量）定額反映的就是這個道理。從財政收入角度看，稅率和收費標準實際上也就是對收入限界的規定。顯然，決定財政標準的制度取向是管理意志。
　　
　　其次，經濟運行對比重和標準的影響程度不一樣。財政運行的核心表現為籌措并使用經濟資源。經濟運行狀況直接影響財政運行的各個側面。前文所說財政方面的比重和標準有客觀性，主要依據就是經濟運行狀況對這兩者的約束具有強制性。然而應當指出，從比重和標準的形成過程看，經濟運行對比重影響大于對標準的影響。比如財政收入占GDP比重，首先取決于財政收入增長勢態，而這一勢態又首先取決于經濟增長勢態，因之財政收入增長狀況有時會與稅費制度取向相逆。2003年以后我國的財政收入高增長就屬此類情況。因為此間我國一直在減稅費，取消農業稅、統一中外企業所得稅制稅率調減至25%、提高個人所得稅工薪所得課稅費用扣除額、增值稅從生產型轉為消費型等。通觀世界各國，短短七年間減稅涉及三大主體稅可說罕見，但反過來稅收還保持年均20%的增速。究其原因，主要就在于年均10%的經濟增速、主要生產資料價格連年上漲、年均20%多的固定資產投資增速、年均15%的社會消費品零售總額增速等因素加速拓展了稅基，從而抵消了減稅效應。西方國家上世紀90年代掀起減稅浪潮后，各國稅收增長率年均普遍低于5%，根源就在于經濟增長乏力、物價相對穩定、消費增長率平穩（年均不超過8%）、投資增長緩慢。財政收入高增長使我國財政收入占GDP比重逐步抬升，如果2010年公共預算收入達8萬億，那么，財政收入占GDP比重將達22%。至于財政支出占GDP比重，首先要取決于財政收入狀況，因為收入是支出的基礎。當然收支失衡是常態，赤字也含在支出里，因之財政支出占GDP的比重也關聯著赤字占GDP的比重。赤字多少受制度因素約束，也受經濟運行的影響。換言之，一個國家或地區不是想打多少赤字就打多少，因為赤字要靠未來稅收和債務發行來彌補，但究竟今后稅收是否增長、債務能否發出去要取決于市場形勢。所以，我們說比重與經濟運行聯系緊密，經濟運行狀況完全可以打破比重預期。極而言之，經濟深度下調，完全可以打破各個單項支出指標規劃，從而大幅降低財政支出占GDP比重。西方國家財政支出占GDP比重高過財政收入占GDP比重數個百分點，主要原因是經濟增長狀況與稅收增長需求不對稱最后只能靠打赤字來保福利支出比重。財政收支標準與比重則不一樣。標準一旦確定，不管經濟形勢如何都不得改變。比如財政支出標準，單位資金耗費額是要鎖定的，人員工資不是說稅收增長了工資就要上調，公務用車數量同樣如此，辦公樓建造標準也不能說經濟增長快了就上調；反過來，當經濟增長下調了，也不能相應下調低保人員補助標準，更不能下調義務教育支出標準。收入標準同樣如此，無論經濟形勢好壞，稅率都不會有大的變動。當然，在經濟下滑時，一個國家可能會采取減稅措施刺激經濟，2008年后我國實施減稅，但主體稅種的基本稅率沒動。反過來，當經濟上升時，各國稅率也沒上調。概言之，一個國家財政收支標準與經濟周期沒有同向聯動關系，但比重卻很有可能出現與經濟周期同向聯動狀況。當然，就財政支出標準而言，物價上漲會連帶單位支出額上調，然而這并不是標準水平的上移，而是要確保公共產品供給基本使用價值水平不變。
　　既然比重和標準的決定因素不同，如果把比重當標準就是混淆了兩者的性質，這種理論上的認識誤區一旦導入政策決策，很可能就會造成讓公共產品供給決策盲目追隨經濟形勢，從而導致政府職能界定的偏差。
　　把比重當標準極易造成兩大不利后果
　　比重與標準之間關系的討論絕不是單純的理論問題。從中國的實踐看，財政收支比重與財政收支標準間關系的理論討論事實上已經影響了公共產品供給水平和財政支出結構調整決策。恰恰是把比重當標準，直接導致決策上潛在著一些今后要引發的問題。
　　首先，把比重當標準不一定就會滿足部分類別支出需求。把比重當標準具體到財政支出就是把支出結果當標準來看待，比如教育支出，人們根據國際上一些國家教育支出占GDP比重一段時期年份的數據提出了中國政府教育支出占GDP比重應達到4%的標準，這實際上是把一些國家階段性教育投入結果當作教育支出規律來看待了。從理論角度看，這種結論偏差很大。因為財政教育支出是國家教育發展規劃的體現，至于需要多少資金，還要受各國物價水平、工資水平、適齡人口數量、財政收入水平等多種因素約束，根本無一定之規。進一步說，政府財政是政府規劃的執行者，教育規劃一旦確定，財政支出必須跟上，支出數額占GDP比重多少只是事后表現，只要滿足規劃要求既可。把比重當標準，看起來是為教育支出大幅增長加了一道鎖，實際上未必有這樣的效果：一是如果GDP縮水了，那么，按比重確定的支出就會相應減少，支出需求滿足不了；二是如果物價上漲率超過比重比率，以現價計算的GDP實際規模上是在縮小，按比重確定的支出實際上也是在減少而不是在增加；三是如果決定教育需求的因素如適齡人口數量、教師數量、校舍數量等增加，與此同時GDP規模又處于穩定狀態，那么按比重確定的支出實際上也是在減少。這三種情形看起來是理論推想，但有時極易出現。比如印度，近年來教育支出占GDP比重達到了4%，但物價上漲率卻一直超過4%，有的年份甚至超過8%，由此可說實際支出是在減少。轉看我國，雖然教育支出占GDP比重沒有超過4%，但教育支出增長率始終超過物價上漲率和年均經濟增長率，一些年份甚至超過3倍，這表明中國的教育支出實際額增長率遠超印度。這實際上說明了一個道理，即測度各項財政支出增長狀況，應該考慮物價上漲率，只是當某項支出增長率超過了物價上漲率，才能說支出是增長了，否則就是下降。
　　其次，把比重當標準極有可能造成支出過度傾斜。把比重當標準實際是要鎖定收支額度。從支出角度看，把比重當標準意圖是要不斷增加某項公共產品投入。當人們規定某項支出占GDP比重必須為某一數值時，如果GDP不斷增長，那么，該項支出確實會連續增長，但問題在于這種類型的投入高增長極有可能造成某項支出過大。因為相對于支出需求而言，實際支出額按占GDP比重核算有可能出現“過剩”。還以教育支出占GDP4%為例，有三種情況，理論上講是有可能出現的：一是商品價格下降使教育物質成本相應下調；二是國家保障的適齡教育人口數量遞減；三是教職員工數量減少。這三種情況都會使實際支出需求下降，如果繼續按占GDP4%安排支出額，結果就是教育支出硬性擴張擠占其他類別公共產品供給支出。那么，這種理論假設情形會不會出現呢？事實是完全有可能。我國目前已在逐步進入老齡社會，65歲以上老人已達1億多人，接近日本全國人口，長期實行一對夫妻只生一個孩子的計劃生育政策使得義務教育適齡人口數量呈遞減趨勢，中小學教育資源供給總量已開始過剩，中小學公共產品供求的矛盾已從總量不足或說職能缺位型不足轉為結構性矛盾。因此，當我們強力實行占GDP比重4%的投入政策時，結果是不斷抬高教育支出標準，并設法擴大政府教育保障范圍，比如擴大高等教育招生規模，設立高中在校貧困生補助等。應該肯定，這種做法對社會穩定發展有益處，扶持了社會弱勢群體，但同時也派生了兩個問題：一是其他類別支出標準要不要提高？我們幾乎沒有理由否認不提，因為所有公共產品供給都涉及社會穩定發展和弱勢群體利益。如果全提倘如此，財政支出擴張邊界在哪里？二是沿此思路安排支出，中央財政必須加大教育投入，其他類別公共產品支出當然也要按此規模辦理，這會強力擠壓調整中央與地方之間的收入劃分關系。那么，我們現在能調這一關系嗎？現實情況是地方正在強烈呼吁中央降低收入集中度，出路何在呢？
　　
　　幾點推論
　　把“比重”當“標準”實際上反映出了一些理念和決策思維上的偏差。就此進行分析，可以得出幾點推論：
　　首先，對一個國家和地方政府來講，選擇財政收支政策最重要的是接受什么樣的理念，然而現實情況是，人們在討論財政問題時可能恰恰忽略了理論認識的深度討論。現在我國關于財政問題的討論似乎沒有理清大道理，突出表現就是大家都認為減稅和增支可以并舉，受此制導，政策選擇走的也是這條路。近年來，經濟高速增長帶來了財政收入高增長，這又抵消了減稅性稅制改革的減收效應，從而增強了人們繼續選擇減稅增支道路的信心。必須指出，這條路長期來講肯定走不通。應該清醒地認識到，減稅和增支都具有剛性，誰都不能保證經濟增長率長期保持在8%以上水平，當兩方面的剛性都逐漸增強時，中國財政勢必走上高負債道路。從國際經驗看，發達經濟體走上高福利國家道路后，公眾的稅費負擔是大幅提高的，當然，上世紀90年代掀起過減稅浪潮，近年來刺激經濟增長也推出了一些減稅措施，但實際上社會保障繳費負擔是逐步抬升且未減少過。即便如此，發達經濟體政府還是陷入了高負債泥潭，目前為防止惡性通脹發生，只能選擇財政緊縮。這實際上說明了一個大道理：財政收支平衡是人類社會要追求的公共目標。收支大幅失衡短期可以承受，長期承受不起。如果我們承認這個大道理為真，那么，似乎就沒有必要再反復討論財政收入占GDP比重多少了，因為中國正處于重建社會福利制度致使財政支出需求急劇膨脹階段，這需要增加財政收入來應對支出需求走勢。
　　其次，把“比重”當“標準”，從支出角度看，實際上體現的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進水平的心理狀態。必須承認，產生這種心理完全正常，誰不愿意公共福利水平高呢？再有錢的人也不會拒絕免費的高檔晚餐。但問題是中國具備條件嗎？人們常說發達國家教育支出占GDP比重多少、醫療衛生支出占GDP多少、社會保障支出占GDP比重多少，反過來說中國的相關數據差距有多大。應該承認這是事實。但深入分析還要看到另外一些事實：發達經濟體人均財政收入是中國的10倍以上；發達經濟體人均GDP高達3.8萬美元以上，而我國不足4000美元；發達經濟體高福利制度建設已歷經半個多世紀的路程，而我國的基本公共服務均等化戰略推進時間不足10年；發達經濟體全部人口數不足10億，我國人口總數高達13.3億；如此等等。由此可見，在福利水平增長可能性方面把中國與發達經濟體相對比，根本就是讓重量級拳手與輕量級拳手同臺對壘。一個13億多人口的國家，要在公共福利水平上趕英超美，所要做的事很多。我們必須一手抓經濟發展，一手穩妥建章立制；一手抓財政收入增長，一手抓支出結構調整。現在重要的是必須克服急躁冒進情緒，要清醒地認識到，提高全民公共福利水平，可能比保高速經濟增長更難，因為后者可以全民動員，而前者只能靠有能力繳稅、有能力多繳稅的人來支撐資金來源，這是一個艱難的資金動員過程。
　　再次，把“比重”當“標準”實質上反映出的是人們對財政支出標準體系建設寄予厚望。支出標準體系建設是我國財政管理中的一大難題。2000年之后，財政改革重心轉向預算管理改革，財政支出標準體系建設得以逐步推進。財政支出標準體系建設所要解決的核心問題是在資金有限的條件下，調整支出結構時要盡量確保各項基本公共服務支出合理增長。目前我國的現狀是基本支出標準體系已形成框架，項目支出標準體系遠未形成，但項目支出恰恰又是支出大頭。把“比重”當“標準”，實際上是一種先框大數，反推項目支出標準建設的思路，然而從邏輯上看，這種思路恰恰是不合理的。可見，當務之急是建立項目支出標準體系。解決這一問題，關鍵是要擺脫世界一流理念，不能要求支出標準達到國際高水平，同時要全面結合物價、人口、財政收入水平等因素來綜合核算實際支出需求。（作者為財政部財政科學研究所副所長、研究員）