公共事業改革如何走出“被漲價”怪圈

　　
　　【摘要】20世紀80年代西方各國掀起了民營化改革浪潮，對于公共產品的質量與效率的提升起到了積極的作用，為我國城市公共事業改革提供了理論支點和實踐參照，但是同時也使我國城市公共事業改革陷入了”越市場化，價越漲”的怪圈，大大背離了民眾的預期，招來多方爭議與聲討。
　　
　　20世紀下半葉以來，伴隨著世界范圍內聲勢浩大的行政改革浪潮，各國相繼啟動了公共事業的體制性改革，其市場化或民營化的改革路徑對于公共產品的質量與效率的提升起到了積極的作用。但是，當這種改革浪潮在我國各地掀起了此起彼伏的公共產品價格上漲潮時，卻使得城市公共事業改革陷入了“越市場化，價越漲”的怪圈。
　　城市公共事業市場化改革的理論設想及其實踐預期
　　城市市政公共事業是每座城市實現快速發展和改善民生的大后勤，是城市承載的諸多功能的基石。但是，長期以來，受制于傳統計劃經濟體制的束縛，我國城市服務體系的建設是由政府統籌這一單一的供給模式來完成的。近年來，由于城市化和城鄉建設雙重進程的疊加效應，原有的城市公共事業體制的革新勢在必行。
　　不能否認，我國城市公共事業體制的市場化改革，不僅僅源于突破我國城市公共事業傳統管理模式困境的訴求，同時在一定程度上，也深受西方發達國家曾經發生的民營化改革的示范效應的影響。20世紀70年代末，西方國家的意識形態領域發生了轉變，突出表現在政府干預的認識上，是人們對“福利國家”失敗檢討的結果。公共事業的“官營”是政府出于對市場失靈的預防，而民營化則是政府對于自身治理失敗的一種救贖。政府打著公共利益的旗號，投身于公共事業領域，試圖補償市場失敗所造成的公平缺失。但是這種以效率換公平的方法往往走向非市場性的壟斷，其結果就是效率和公平的雙雙喪失。“諾斯悖論”的困擾，使得政府又不得不求助于市場化模式。
　　西方發達國家的民營化改革理論和實踐都已證明，在傳統的城市市政公共事業引入市場競爭機制后，部分或者全部的市場化取向式的改革都能夠產生明顯的效益。這無疑為我國的城市公共事業改革提供了理論支點和實踐參照。推進市場化改革便成了我國城市市政公共事業發展的必然路徑選擇。
　　城市公共事業改革緣何“越市場化，價越高”
　　其實，“市場化”的結果人們不該陌生。這些年來，政府出讓土地，房地產市場火爆，房價節節升高；教育、醫療“市場化”、“產業化”，又導致各項收費的飛漲。顯然，這樣的“市場化”改革的現實結果，不是民眾所預期的，與“公共事業”的本質是背道而馳的。原因何在？
　　政府公共責任的缺失。中國著名的市政公共事業特許經營專家徐宗威提出的公權市場理論認為，處理公共事務所引發的合作、轉讓、經營的權力就是公權。市政公用事業是政府公共職能的重要組成部分，政府把市政公共事業項目的經營、管理交給了承租企業，也就把向社會公眾提供市政公共事業產品的部分責任轉給了承租企業。而承租企業把經營管理的經驗，把社會公眾需要的公用產品和服務交給了政府。在這個框架下，政府吸引和接納大量的民營經濟和非公有經濟從事市政公共事業，使城市公共事業供給機制發生了重大變化。但是這樣的變化，不是政府公共職能的弱化，而是相反，在改革過程中政府必須承擔為社會公眾提供公共產品的第一責任人的重要角色。
　　但是，現實版的城市公共事業改革，把強化政府公共職能的市場化途徑演變為去責任化的一種手段。通過將市政企業高價賣給外資或內資企業，政府既可以獲得巨額現金收入，同時又可一舉甩掉包袱，減少甚至免除相關的財政投入，造成公共財政嚴重缺位的局面。一個不容忽視的事實是，長期以來，中央財政對市政建設的投資呈直線下降，市政建設似乎成為地方政府的事情，而地方政府對市政建設投入也是嚴重不足。
　　公共事業一般具有規模化、投入大、回報慢的特點。盡管當前城市公共事業的投入有社會資源的支撐，但這并不能保證各項公共事業的連續性均衡供給。企業的承擔能力是有限的，而且其主觀的公益性追求更是脆弱的，如果沒有公共財政的支撐，企業盈利受阻，必然轉嫁虧空給消費者，漲價就是必然的選擇，或者放棄公共事業的供給。因此，城市公共事業改革的方向，恐怕最重要的就是加強政府公共財政的支撐力度。
　　城市公共事業改革的“市場化”誤讀為私有化。民營化的內涵界定更多的與“私有化”關聯，民營化可以理解為在某個領域民營資本逐步進入并最終成為主體或占據支配地位。這樣解讀民營化實質上就是強調產權的變更，改變公共事業所有權的公有屬性。誠然，私有化民營可以更好地引入市場競爭，提高公用事業領域經營效率。但是這并不會是唯一結果。民營化的真正含義在于政府通過各種手段減少對公共事業的控制和補貼，使其面向市場，同時改變公共企業壟斷公共產品和服務的供給，給公共企業創造一種競爭環境，迫使其在市場競爭的壓力下不斷提高自身效益。也就是說，民營化和市場化的根本在于競爭謀績效，而不是產權的變更與否。
　　然而，我國的現狀是，“現在談改革，必談產權出讓、股權轉讓。似乎產權動了才是真正的改革。”政府為何如此熱衷于出售公共事業？長期以來，我國公共事業虧損、財政負擔沉重和驚人的資源浪費令政府不堪重負，同時，產品和服務質量很低，單純的漲價改革思路難以服眾。而城市化的迅速發展，使得地方政府在城市公共事業的發展上面臨著巨大壓力。因而，城市公共事業必然選擇“賣光式改革”，這不僅可以使政府獲得巨額現金收入，還能一舉甩掉包袱，同時又可以激活公共事業供給效率，而且又能收獲市場化改革美名，可謂“一舉多得”。正是這成為許多地方政府加速城市公共事業產權變更的驅動力。
　　但是，這只是一種主政者臆測的幻象。把市場化改革簡單演繹為“私有化”，只不過使原來的公共服務企業從行政保護下的壟斷走向另一種形式的壟斷——市場壟斷。那些民營企業在“專營承包”等形式下，實際上獲得了該公共服務領域的完全支配權，成為享受壟斷紅利的專斷者，就會將以往國有企業的效率低下、動輒漲價、挾壟斷以令公眾等弊病復制于身，甚至變本加厲，使得“產權改革后已有相當多的城市公用事業發展規劃落空”。可見，產權的出讓不是城市公共事業改革的方向。
　　政府異化為官方色彩的利益集團。伴隨著改革開放30年來的歷練，中國構建的市場經濟體制正逐步走向完善，各級地方政府在這個過程中也學會了市場化的思維。但是因為與完善的市場經濟體制相配套的制度體系還不夠完備，在種種經濟利益的誘導下，有些政府官員及所在部門逐漸強化了逐私利的沖動，進而使自己擔當的公共角色發生異化，甚至蛻化為官方色彩的利益集團，與民爭利。這在公共事業市場化改革中屢見不鮮。住房建設部副部長仇保興曾在一篇文章中感嘆：“為什么幾乎所有進入市政公共事業的跨國大公司或民營企業都建立了公關部門……背后的真實企圖在哪里？實際上就是為了俘獲作為監管者的地方政府，影響政府，然后力求與政府結成同盟，這已經成為一種慣例。”
　　由于公共利益在理論上的解讀很是抽象，而在《憲法》等法律法規中又沒有明確界定，導致實踐中政府與企業相勾結，披著“公共利益”之皮，行“商業利益”之實。結果是市政公共事業改革被扭曲，民眾的權益被損害。即便是政府部門沒有和企業相勾結，若其忽視城市公共事業中的公共責任，一味追求商業利益，導致的結果是一樣的。因為市政公共事業一般具有自然壟斷性，在市場上處于壟斷地位，企業獲得其所有權或經營權，投資經營有基本保障。同時，公共產品有公益性，其消費群體是穩定的，所以投資回報是穩定的。即便企業一旦經營出現風險，政府肯定出手相救，這就又有了政治保障。而且，高價進入的投資者要收回本利，只有一個辦法，漲價。可見，漲價的本質，實際上就是地方政府的收入被企業轉嫁到消費者身上，政府收錢，公眾埋單。
　　城市公共事業價格機制的問題。在市場經濟背景下，影響產品定價的因素很多，有企業內部因素，也有企業外部因素；有主觀的因素，也有客觀的因素。概括起來，大體上可以有產品成本、市場需求、競爭因素和其他方面的因素等。一般商品的價格最基本的是由市場供需關系所決定，供大于求，則價格下跌，求大于供，則價格上升。而公共產品的定價機制就比較復雜，因其公益性，直接與老百姓的利益息息相關，一般政府會干預，指導定價。但是政府在公共產品定價上往往會以生產企業的成本為參照，再加上政府與企業的千絲萬縷的關聯，企業公共產品漲價的要求，一般都能通過政府機制得到實現。
　　今年，公共產品的漲價似乎已經成為了我們生活的一部分，包括一些公園景點的門票價格，自來水、電的價格，就讀幼兒園的價格，等等，都進入了漲價通道。公眾似乎很無奈，能做的就是大聲呼吁“讓成本透明”，要遵循程序、要聽證，不能糊里糊涂地“被漲價”；政府主管部門似乎也很無奈，能做的只是發文要求進行論證、核算，要求提前進行公示，進行聽證，確保程序合規。這樣的定價機制很明顯是有問題的，如果我們不改變目前這種公共產品的定價機制，就很難使老百姓分享改革發展的成果。（作者單位：廣東商學院）