增強政府現金管理能力的路徑分析

　　
　　【摘要】政府現金管理是以低成本、低風險方式對政府現金流入與流出進行調整與控制的程序與策略。我國應當確立起政府現金管理的概念、建設單一財政賬戶系統、增強政府現金收支管理能力，并靈活運用投資工具進行現金風險控制，深入履行我國政府在現金管理中的社會責任。
　　
　　【關鍵詞】政府現金管理社會責任能力建設單一財政賬戶系統
　　
　　增強政府現金管理的社會責任能力建設的意義
　　據世界銀行區域公共債務工作組和國際貨幣基金組織聯合舉行的公共債務管理及市場開發項目透露：脆弱的政府現金管理能力是導致絕大多數客戶國家（指向上述國際金融機構借款的國家）出現嚴重債務危機的重要誘因，是執行公共債務管理和促進債務市場發展的主要障礙。此外，政府現金狀況表現出來的不確定性和易變性最終會轉化為當事國家銀行系統不確定和易變的儲備地位。政府現金管理能力低下也會導致該國中央銀行執行貨幣政策時遭遇巨大困難。
　　許多發展中國家（包括我國）政府官員誤解和誤讀了政府現金管理的概念，將之與預算執行、會計控制、債務管理混為一談。事實上，政府現金管理是以有效地管理政府現金狀況，包括風險、成本為目標的行為。政府官員往往忽視了由于政府現金管理措施不當所引發的重大逆向沖擊，同樣忽視了有效的政府現金管理所帶來的好處。我國目前對政府債務管理的研究成果較為豐富，但是對政府現金管理的研究相對薄弱。本文建議我國在時機成熟的時候建立起政府現金管理的能力建設框架。
　　政府現金管理的概念及其目標
　　政府現金管理指的是管理政府各個機構之間、政府與非政府部門之間的短期現金流量的戰略及其相關的程序。我國政府部門對于政府現金管理的概念理解不深。很多政府部門往往將政府現金管理與預算和會計控制、預算計劃及執行或債務管理等同起來。也有人將政府現金管理與企業現金管理混同。但是，這兩者關鍵的不同在于企業現金流動不會影響到銀行系統的流動性，但是政府現金的流動會對一國的銀行系統的流動性產生重大的沖擊。
　　本文認為，有效的政府現金管理應該實現以下目標：向政府的開支及時注入資金，并在必要時為政府提供融資的借貸服務；避免政府在銀行中維持過多的呆賬；通過有效地調整作出開支決定的時間、迅速及時地收取收入、準確地預測現金流量從而避免那些相關的隱性的和顯性的成本；通過將呆滯的現金余額進行投資來實現更高的總回報；減弱和控制各種風險，比如再融資、信貸、資金滾存、市場風險。簡言之，有效的政府現金管理在總體上是要確保政府在正確的時間和正確的地方有一筆數目適當的金錢，以成本較低、管理風險較小的方式管理政府現金，使之能夠應對其對外承擔的支付義務。
　　增強我國政府現金管理社會責任能力的路徑
　　我國要化解政府現金管理中出現的諸多問題，必須建設增強其政府現金管理的社會責任能力，因此，恰當的管理結構和框架是不可或缺的。本文設計了一個政府現金管理模型（見表1），可以根據具體國情來調整其政府現金管理框架中的各個要素的組合。
　　本文認為，要實現表1所描述的政府現金管理能力建設模型，必須采取四步走的策略：
　　確立起現金管理的概念和增強政府現金收支管理能力。我國作為發展中國家，目前在政府現金管理實踐中往往將現金管理與會計控制和預算執行混為一談。因此，對我國而言，首先要做的是確立起獨立的現金管理概念，并設定政府現金管理目標。政府現金管理不同于政府預算撥款和金融管制。世界各地的政府日漸將授權和金融管制的功能進行分離，也就是說，會計和金融控制者功能不同于清算和政府現金管理交易中發生的現實支付。
　　為了改進政府現金收入與開支的時間性，本文建議從以下方面考慮采取對策：早收遲支。具體來說，就是政府部門要盡可能快地將款項回收，而將對外支付的時間盡量向后遲延；利用預授權機制，取代預付款；收（現金流入）與支（現金流出）盡可能匹配，比如，當政府發生大量現金流入的時候，安排大項目上馬；引入有效現金管理激勵機制，降低呆賬率，為收支定時創造更大的確定性；創新收支收取方法，使政府不再使用支票，轉而更多地使用電子資金轉賬系統。
　　引入“單一財政賬戶系統”（簡稱STA）。我國現在有許多地方政府在中央銀行或商業銀行還沒有建立起統一的并表銀行賬戶，因此，本文建議我國政府推行“單一財政賬戶系統”，改進支付基礎設施。具體可以采取以下措施：查找并確認所有相關的、使用中的政府銀行賬戶；合理安排這些銀行賬戶的排列結構，形成金字塔形態——單一財政賬戶系統置于最上層，由上至下排列多個次一級的交易賬戶；根據信息系統發展所處的階段以及支付基礎設施完善的程度來逐步將政府所有賬戶中的余額統一地管理起來；政府次一級交易賬戶中所有的余額都應該清空并匯總到上一層級的交易賬戶中，最后歸入單一財政賬戶系統。本文認為，理想的情況是，由單一財政賬戶系統在瞬間完成所有賬戶余額的平衡工作。良好的支付基礎設施是確保單一財政賬戶系統運作正常的必要的前提條件。
　　在哪里設立政府賬戶較為合適呢，目前我國有三種不同的觀點：一是認為單一財政賬戶系統及所有的交易賬戶都應該設置在中央銀行；二是認為單一財政賬戶系統及所有交易賬戶都應該設置在商業銀行；三是認為單一財政賬戶系統及主要的交易賬戶應該設置在中央銀行，而大多數非主要交易賬戶應該設置在商業銀行，最后將單一財政賬戶系統與交易賬戶以電子通訊手段聯通起來。本文建議我國采取第三種觀點，建立起有中國特色的、符合我國現實國情的政府賬戶系統，理由如下：首先，在中央銀行設置單一財政賬戶系統有助于降低信用風險；其次，商業銀行的網絡通常比中央銀行的要相對寬廣。
　　增強政府對現金流量進行預報的能力建設。預先通報政府現金流量的能力對于政府現金管理者來說，非常重要。對于我國現階段而言，增強政府現金流量預報能力應當成為一項持續性的工程。為此，本文建議我國采取以下步驟：建立一個收集歷史現金流量信息的數據庫；擴大數據庫的容量，收集在未來的一定期間內現金承諾（即政府對所有公共預算使用單位付款的意向）及政府現金收入的信息；分析政府現金流入和流出的各種樣態并開發出現金預報模型；將公共假日、周末付款的支付日對政府現金的影響整理成文檔，予以存檔；將現金流入和支付的次數紀錄下來；追蹤所有重要的錯誤，作為一種慣常做法，努力確定和矯正系統性問題。
　　逐步增強對現金管理工具的運作能力。在進行能力建設的過程中現金管理者應該開發出一套短期借貸工具，以維持在單一財政賬戶系統中所有政府賬戶余額的平衡狀態。至于政府現金賬戶盈余的投資路徑，可以選擇兩種模式：一是簡單的現金管理模式；二是活躍的現金管理模式。對于第二種模式，要配備以下要素：貨幣市場；金融市場運作技巧，執行與債務管理者和（或）現金管理者發生的交易；必要的交易程序和信息技術；信用風險和操作風險管理系統。
　　活躍的現金余額管理模型并不適合于一切情形。僅當政府現金余額管理經驗較為豐富、成熟了，才可能采取這種模式。這種模型的有效實行需要滿足以下外部條件：發育完善的貨幣市場；現金管理者有能力應對和處理金融市場上較大范圍內的短期借貸和投資工具；具有良好的風險管理框架；具備有效的地方清算系統及相關的基礎設施。由簡單的現金管理模式向活躍的現金管理模式轉變，是一個漸進的過程。一旦發生此種管理模型性質的轉換，將要處理一系列難題。這也是我國政府現金管理模式升級后要應對的情形。事實上在升級到活躍階段之前，我國政府應當逐步啟動借貸和放貸計劃，測試一下系統的運作性能，培育對應的關系。而在做到這一步之前，我們應當與相關當事方預先進行適當的準備和商談。前臺辦公場所、交易處理程序及操作和信用風險管理系統必須早作準備，使內部設施完善起來，相關當事方對應的設備需要通過電子網絡或電話線串聯起來，這樣才能夠形成有效的現金管理系統。因此，是否采用此種高級的現金管理系統應該在綜合考慮成本—效益分析結論的基礎上作出決定。（作者為蘇州市職業大學基礎部主任、副教授）