增強政府現(xiàn)金管理能力的路徑分析

　　
　　【摘要】政府現(xiàn)金管理是以低成本、低風險方式對政府現(xiàn)金流入與流出進行調(diào)整與控制的程序與策略。我國應當確立起政府現(xiàn)金管理的概念、建設單一財政賬戶系統(tǒng)、增強政府現(xiàn)金收支管理能力，并靈活運用投資工具進行現(xiàn)金風險控制，深入履行我國政府在現(xiàn)金管理中的社會責任。
　　
　　【關鍵詞】政府現(xiàn)金管理社會責任能力建設單一財政賬戶系統(tǒng)
　　
　　增強政府現(xiàn)金管理的社會責任能力建設的意義
　　據(jù)世界銀行區(qū)域公共債務工作組和國際貨幣基金組織聯(lián)合舉行的公共債務管理及市場開發(fā)項目透露：脆弱的政府現(xiàn)金管理能力是導致絕大多數(shù)客戶國家（指向上述國際金融機構借款的國家）出現(xiàn)嚴重債務危機的重要誘因，是執(zhí)行公共債務管理和促進債務市場發(fā)展的主要障礙。此外，政府現(xiàn)金狀況表現(xiàn)出來的不確定性和易變性最終會轉化為當事國家銀行系統(tǒng)不確定和易變的儲備地位。政府現(xiàn)金管理能力低下也會導致該國中央銀行執(zhí)行貨幣政策時遭遇巨大困難。
　　許多發(fā)展中國家（包括我國）政府官員誤解和誤讀了政府現(xiàn)金管理的概念，將之與預算執(zhí)行、會計控制、債務管理混為一談。事實上，政府現(xiàn)金管理是以有效地管理政府現(xiàn)金狀況，包括風險、成本為目標的行為。政府官員往往忽視了由于政府現(xiàn)金管理措施不當所引發(fā)的重大逆向沖擊，同樣忽視了有效的政府現(xiàn)金管理所帶來的好處。我國目前對政府債務管理的研究成果較為豐富，但是對政府現(xiàn)金管理的研究相對薄弱。本文建議我國在時機成熟的時候建立起政府現(xiàn)金管理的能力建設框架。
　　政府現(xiàn)金管理的概念及其目標
　　政府現(xiàn)金管理指的是管理政府各個機構之間、政府與非政府部門之間的短期現(xiàn)金流量的戰(zhàn)略及其相關的程序。我國政府部門對于政府現(xiàn)金管理的概念理解不深。很多政府部門往往將政府現(xiàn)金管理與預算和會計控制、預算計劃及執(zhí)行或債務管理等同起來。也有人將政府現(xiàn)金管理與企業(yè)現(xiàn)金管理混同。但是，這兩者關鍵的不同在于企業(yè)現(xiàn)金流動不會影響到銀行系統(tǒng)的流動性，但是政府現(xiàn)金的流動會對一國的銀行系統(tǒng)的流動性產(chǎn)生重大的沖擊。
　　本文認為，有效的政府現(xiàn)金管理應該實現(xiàn)以下目標：向政府的開支及時注入資金，并在必要時為政府提供融資的借貸服務；避免政府在銀行中維持過多的呆賬；通過有效地調(diào)整作出開支決定的時間、迅速及時地收取收入、準確地預測現(xiàn)金流量從而避免那些相關的隱性的和顯性的成本；通過將呆滯的現(xiàn)金余額進行投資來實現(xiàn)更高的總回報；減弱和控制各種風險，比如再融資、信貸、資金滾存、市場風險。簡言之，有效的政府現(xiàn)金管理在總體上是要確保政府在正確的時間和正確的地方有一筆數(shù)目適當?shù)慕疱X，以成本較低、管理風險較小的方式管理政府現(xiàn)金，使之能夠應對其對外承擔的支付義務。
　　增強我國政府現(xiàn)金管理社會責任能力的路徑
　　我國要化解政府現(xiàn)金管理中出現(xiàn)的諸多問題，必須建設增強其政府現(xiàn)金管理的社會責任能力，因此，恰當?shù)墓芾斫Y構和框架是不可或缺的。本文設計了一個政府現(xiàn)金管理模型（見表1），可以根據(jù)具體國情來調(diào)整其政府現(xiàn)金管理框架中的各個要素的組合。
　　本文認為，要實現(xiàn)表1所描述的政府現(xiàn)金管理能力建設模型，必須采取四步走的策略：
　　確立起現(xiàn)金管理的概念和增強政府現(xiàn)金收支管理能力。我國作為發(fā)展中國家，目前在政府現(xiàn)金管理實踐中往往將現(xiàn)金管理與會計控制和預算執(zhí)行混為一談。因此，對我國而言，首先要做的是確立起獨立的現(xiàn)金管理概念，并設定政府現(xiàn)金管理目標。政府現(xiàn)金管理不同于政府預算撥款和金融管制。世界各地的政府日漸將授權和金融管制的功能進行分離，也就是說，會計和金融控制者功能不同于清算和政府現(xiàn)金管理交易中發(fā)生的現(xiàn)實支付。
　　為了改進政府現(xiàn)金收入與開支的時間性，本文建議從以下方面考慮采取對策：早收遲支。具體來說，就是政府部門要盡可能快地將款項回收，而將對外支付的時間盡量向后遲延；利用預授權機制，取代預付款；收（現(xiàn)金流入）與支（現(xiàn)金流出）盡可能匹配，比如，當政府發(fā)生大量現(xiàn)金流入的時候，安排大項目上馬；引入有效現(xiàn)金管理激勵機制，降低呆賬率，為收支定時創(chuàng)造更大的確定性；創(chuàng)新收支收取方法，使政府不再使用支票，轉而更多地使用電子資金轉賬系統(tǒng)。
　　引入“單一財政賬戶系統(tǒng)”（簡稱STA）。我國現(xiàn)在有許多地方政府在中央銀行或商業(yè)銀行還沒有建立起統(tǒng)一的并表銀行賬戶，因此，本文建議我國政府推行“單一財政賬戶系統(tǒng)”，改進支付基礎設施。具體可以采取以下措施：查找并確認所有相關的、使用中的政府銀行賬戶；合理安排這些銀行賬戶的排列結構，形成金字塔形態(tài)——單一財政賬戶系統(tǒng)置于最上層，由上至下排列多個次一級的交易賬戶；根據(jù)信息系統(tǒng)發(fā)展所處的階段以及支付基礎設施完善的程度來逐步將政府所有賬戶中的余額統(tǒng)一地管理起來；政府次一級交易賬戶中所有的余額都應該清空并匯總到上一層級的交易賬戶中，最后歸入單一財政賬戶系統(tǒng)。本文認為，理想的情況是，由單一財政賬戶系統(tǒng)在瞬間完成所有賬戶余額的平衡工作。良好的支付基礎設施是確保單一財政賬戶系統(tǒng)運作正常的必要的前提條件。
　　在哪里設立政府賬戶較為合適呢，目前我國有三種不同的觀點：一是認為單一財政賬戶系統(tǒng)及所有的交易賬戶都應該設置在中央銀行；二是認為單一財政賬戶系統(tǒng)及所有交易賬戶都應該設置在商業(yè)銀行；三是認為單一財政賬戶系統(tǒng)及主要的交易賬戶應該設置在中央銀行，而大多數(shù)非主要交易賬戶應該設置在商業(yè)銀行，最后將單一財政賬戶系統(tǒng)與交易賬戶以電子通訊手段聯(lián)通起來。本文建議我國采取第三種觀點，建立起有中國特色的、符合我國現(xiàn)實國情的政府賬戶系統(tǒng)，理由如下：首先，在中央銀行設置單一財政賬戶系統(tǒng)有助于降低信用風險；其次，商業(yè)銀行的網(wǎng)絡通常比中央銀行的要相對寬廣。
　　增強政府對現(xiàn)金流量進行預報的能力建設。預先通報政府現(xiàn)金流量的能力對于政府現(xiàn)金管理者來說，非常重要。對于我國現(xiàn)階段而言，增強政府現(xiàn)金流量預報能力應當成為一項持續(xù)性的工程。為此，本文建議我國采取以下步驟：建立一個收集歷史現(xiàn)金流量信息的數(shù)據(jù)庫；擴大數(shù)據(jù)庫的容量，收集在未來的一定期間內(nèi)現(xiàn)金承諾（即政府對所有公共預算使用單位付款的意向）及政府現(xiàn)金收入的信息；分析政府現(xiàn)金流入和流出的各種樣態(tài)并開發(fā)出現(xiàn)金預報模型；將公共假日、周末付款的支付日對政府現(xiàn)金的影響整理成文檔，予以存檔；將現(xiàn)金流入和支付的次數(shù)紀錄下來；追蹤所有重要的錯誤，作為一種慣常做法，努力確定和矯正系統(tǒng)性問題。
　　逐步增強對現(xiàn)金管理工具的運作能力。在進行能力建設的過程中現(xiàn)金管理者應該開發(fā)出一套短期借貸工具，以維持在單一財政賬戶系統(tǒng)中所有政府賬戶余額的平衡狀態(tài)。至于政府現(xiàn)金賬戶盈余的投資路徑，可以選擇兩種模式：一是簡單的現(xiàn)金管理模式；二是活躍的現(xiàn)金管理模式。對于第二種模式，要配備以下要素：貨幣市場；金融市場運作技巧，執(zhí)行與債務管理者和（或）現(xiàn)金管理者發(fā)生的交易；必要的交易程序和信息技術；信用風險和操作風險管理系統(tǒng)。
　　活躍的現(xiàn)金余額管理模型并不適合于一切情形。僅當政府現(xiàn)金余額管理經(jīng)驗較為豐富、成熟了，才可能采取這種模式。這種模型的有效實行需要滿足以下外部條件：發(fā)育完善的貨幣市場；現(xiàn)金管理者有能力應對和處理金融市場上較大范圍內(nèi)的短期借貸和投資工具；具有良好的風險管理框架；具備有效的地方清算系統(tǒng)及相關的基礎設施。由簡單的現(xiàn)金管理模式向活躍的現(xiàn)金管理模式轉變，是一個漸進的過程。一旦發(fā)生此種管理模型性質(zhì)的轉換，將要處理一系列難題。這也是我國政府現(xiàn)金管理模式升級后要應對的情形。事實上在升級到活躍階段之前，我國政府應當逐步啟動借貸和放貸計劃，測試一下系統(tǒng)的運作性能，培育對應的關系。而在做到這一步之前，我們應當與相關當事方預先進行適當?shù)臏蕚浜蜕陶?。前臺辦公場所、交易處理程序及操作和信用風險管理系統(tǒng)必須早作準備，使內(nèi)部設施完善起來，相關當事方對應的設備需要通過電子網(wǎng)絡或電話線串聯(lián)起來，這樣才能夠形成有效的現(xiàn)金管理系統(tǒng)。因此，是否采用此種高級的現(xiàn)金管理系統(tǒng)應該在綜合考慮成本—效益分析結論的基礎上作出決定。（作者為蘇州市職業(yè)大學基礎部主任、副教授）