公益基金會內部控制研究

　　【摘要】 文章運用現代內部控制理論，以上海市慈善基金會為例，從內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五個方面對公益基金會內部控制進行分析，并針對其存在的問題提出完善內控的建議，以促進其進一步發展。
　　【關鍵詞】 公益；基金會；內部控制
　　
　　一、引言
　　
　　自1981年中國誕生第一個公益基金會——中國兒童少年基金會至今，公益基金會發展迅速，在文化教育、醫療衛生等各方面作出了重要貢獻，成為當代中國建設的一支不可或缺的社會力量。然而，公信度是慈善事業的生命力，近年來，隨著一些極具影響的慈善機構丑聞的曝光，慈善機構的公信力備受拷問，限制了其進一步的發展。如何加強基金會內部控制，用好每一分善款成為制約基金會發展的首要難題。
　　上海市慈善基金會成立于1994年，建會以來，始終秉持“安老、扶幼、助學、濟困”的宗旨和“依靠社會辦慈善，辦好慈善為社會”的方針，在上海市乃至全國都具有重大影響。本文擬運用現代內部控制理論，以上海市慈善基金會為例，對公益基金會內部控制機制進行研究。
　　
　　二、上海市慈善基金會內部控制體系
　　
　　根據《企業內部控制基本規范》，內部控制要素包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等五個方面。慈善基金會作為公益性組織，雖然具備很多不同于企業的特征，但在內部控制要素構成方面卻大體相似。
　　（一）內部環境
　　內部環境是實施內部控制的基礎，一般包括治理結構、機構設置及權責分配、人力資源政策、組織文化等，是所有其他控制要素發揮作用的基礎，決定著一個單位的風氣，影響著人員的控制意識，直接影響到內部控制的貫徹執行以及內部控制目標的實現。
　　和企業組織不同，慈善基金會的最高權力機構是理事會，負責基金會的重大決策，并由監事會對其行為實施監督。秘書處負責日常工作，下設各職能部門及委員會，權責明晰，體現了分工與制衡原則。特別值得關注的是，基金會設有專門的法律顧問團和會計顧問團，可以為基金會運作過程中可能遇到的問題提供更加專業的服務。
　　領導人的管理哲學和風格在塑造組織文化中往往會起到決定性的作用。上海市慈善基金會的歷任理事長都是一身正氣、胸有大愛的人，在他們的苦心經營下，慈善基金會形成了善為至寶，不計較個人得失的文化氛圍，有助于其他內部控制要素發揮作用。
　　（二）風險評估
　　每個組織都面臨來自內部和外部的不同風險，對這些風險都必須加以評估，即分析和辨認實現既定目標可能發生的風險。
　　上海市慈善基金會的目標是“安老、扶幼、助學、濟困”和“依靠社會辦慈善，辦好慈善為社會”。為實現這個既定目標，基金會面臨的風險主要包括兩方面：資金的募集風險和運用風險。由于基金會的善款募集覆蓋面廣、地點分散，決定了資金在募集過程中可能存在較大風險：募集資金不入賬、私設“小金庫”、貪污；募集的資金在增值過程中不能如期增值或遭受損失。資金運用風險則集中體現為慈善基金在使用過程中被擠占、挪用的風險，以及部分慈善項目在資金實際使用過程中可能會出現未能按照程序或規范來操作的風險等。
　　（三）控制活動
　　慈善基金會對資金募集和使用各環節存在的風險有清醒的認識，并針對這些潛在的風險，采取了相應的控制活動。控制活動是確保管理階層的指令得以執行的政策及程序，一般包括兩個要素，即確定應遵循的政策，并確保這些政策能夠得到有效執行。
　　除了在日常活動中遵循國家的有關法律法規外，上海市慈善基金會還針對本組織的特點，特別制定了一系列內控制度，使基金會的各項活動有法可依。
　　1.為了從總體上規范基金的募集和使用，基金會制定了“上海市慈善基金會基金管理辦法”、“上海市慈善基金會基金使用暫行規定” 、“上海市慈善基金會財務管理制度”、“上海市慈善基金會區（縣）分會管理辦法”、“上海市慈善基金會內部控制制度”等一系列制度，對資金的募集和使用作了原則性的規定，建立了基金會內部控制的整體框架。
　　2.針對資金募集中可能出現的問題，基金會詳細規定了接受捐贈的程序和收據管理辦法，有效控制了募集資金不入賬問題；同時為確保基金保值增值且規范有效，對資金運作和資產保值增值作了嚴格規定。尤其值得一提的是基金會對于物資捐贈的專門規定。
　　如何處置物資捐贈一向是慈善工作中的難點，因為并非所有捐贈物資都可以直接轉往受助人群。為加強對慈善物資的管理，進一步發揮物資在救助幫困中的作用，基金會對物資捐贈作出了專項規定。圖1是基金會慈善物資捐贈接收流程圖。從圖1中可以看出基金會對于物資捐贈管理規范，尤其是對于部分需要變現的物資，上海市慈善基金會在全國首創了慈善超市模式，將這部分物資通過慈善超市義賣，其經驗值得借鑒。
　　3.為了規范慈善基金的使用，充分發揮慈善基金的社會效應，對于各慈善項目，基金會都要求由救助管理委員會負責評估，并且評估貫穿于項目的立項和執行始終，有效保證了慈善基金使用的規范性，并能在一定程度上防止慈善資金在實際使用過程中出現未能按照程序或規范來操作的風險。
　　（四）信息與溝通
　　信息與溝通是內部控制中的一個支持性要素，它有利于員工履行各自的責任，從而保證組織內部控制的完成及其有效性。信息與溝通包括內部溝通和外部溝通。
　　充分的內部溝通對于內部環境、控制活動、風險評估等各方面都起著至關重要的作用。從基金會的運營來看，信息溝通較為充分。除日常的工作溝通外，基金會還通過專項調研、會議等形式，交流各分會的經驗，共同探討工作中的問題和難點，有利于提高控制效率。
　　對于基金會而言，外部溝通極為重要。要想促進社會力量參與公益事業，真正實現全民慈善，除了大力宣揚慈善理念外，必然要求基金會財務公開，這也有利于社會各界對慈善事業的監督。上海市慈善基金會歷年來非常注重信息的公開透明度。2008年以前，基金會每年通過《解放日報》對外公布審計報告；近年來，基金會的網站建設日趨成熟，官方網站的“玻璃瓶”欄目，會定期公布基金會的各項重要報表，有利于其自律和社會各界的監督。
　　（五）監督
　　內部控制系統需要被監督。監督是由適當的人員，在適當及時的基礎上，評估控制的設計和運作情況的過程，它可確保企業內部控制能持續有效地運作。
　　除了通過“玻璃瓶”形式接受社會監督外，慈善基金會還設置了專門的內部監督體系，通過監事會、內部審計和外部審計等部門的共同工作，確保內部控制的有效運行。監事會是基金會的最高監督機構，負責檢查基金會財務和會計資料，監督理事會遵守有關法律法規的執行情況；監事會成員有權列席理事會會議，有權向理事會提出質詢和建議。內部審計部門直接向監事會報告，負責對本部的專項基金和各分會的財務收支情況進行審計，并對基金會內部控制制度的健全性、有效性進行監督審計。除內部機構外，基金會還在慈善項目的評估、執行、結題中充分借助外部審計的力量，同時聘請社會中介機構對年度募集資金使用情況進行審查。
　　
　　三、存在的問題及改進建議
　　
　　上海市慈善基金會的內部控制體系經過多年的建設，雖然比較成熟，但仍然存在一些不足，需要在實踐中不斷完善。主要體現在以下幾個方面：
　　（一）某些內部控制制度雖有大的框架性規定，但具體明確的實施細則尚未跟上
　　如在《上海市慈善基金會內部控制制度》中規定，“人事部門應明確界定各部門、崗位職責和權限”，但在具體實施中，人事部門并沒有統一的成文規定，容易造成各部門人員分工不明確，權責不分明的弊病，將在一定程度上阻礙基金會的發展。建議基金會人事部門盡快制定出統籌全局、具有較強可操作性的實施細則。
　　
　　（二）外部監督體系尚不完善，來自主管機關的監督不力
　　以上海市慈善基金會為代表的傳統基金會帶有一定的官辦色彩，作為黨政機關的“準下屬”，二者之間有著一種近乎“父子”的關系，“父”、“子”之間自不免“父為子隱”、“子為父隱”，從而使基金會來自主管機關的監督并不充分。
　　從國外經驗來看，不少國家直接設立了社會監督、評估機構。如德國社會事務中央研究所就為監督非營利組織而設立，每年的運作經費約100萬歐元，有60%左右來自州和聯邦的撥款。我國政府可以引導設立全國性監督機構和地方性監督機構，負責設立評估標準對慈善組織進行統計、審查和評估，每年度對慈善組織進行統計、審查、評估后將結果公布給民眾。
　　（三）作為內部監督的重要組成部分，內部審計部門的日常主要工作集中于對項目完成情況的審計，而對內部控制有效性的關注尚不充分
　　組織內部受托責任的產生，導致內部控制產生，而內部審計作為保證受托責任履行的一種控制機制，首先需要保證和評價的就是內部控制的有效性。對內部審計人員而言，應深知其關注的內部控制并非僅僅是內部會計控制，而應是廣義的控制，需要更充分的信息、更多的參與。慈善基金會監事會應該加強這方面的授權，使內部審計部門可以更多地關注組織內部控制的有效性。
　　（四）基金會的官方網站建設雖然取得了很大成就，但在信息公開方面仍有欠缺，如信息的完整性和更新的及時性
　　建議基金會在信息公開方面加大投入的力度，可指派專人負責網站建設，樹立起上海市慈善基金會良好的社會形象，也有利于其更好地接受社會監督。
　　（五）人力資源建設有待加強
　　作為內部環境的重要組成部分，人力資源是影響內部控制效果的重要因素，基金會同樣應該重視人力資源的作用。但從基金會目前的情況來看，在很多關鍵控制崗位上還存在著一定數量的兼職人員，這將直接導致基金會內部控制不力。一般而言，富有競爭力的薪酬激勵能夠吸引大量的人才，但基金會迫于公眾形象以及經費限制無法提供，給人才引進工作帶來困難。筆者認為，一方面，基金會應通過宣揚為慈善事業做奉獻的精神吸引并穩固一定數量的人才；另一方面，可以建立完整有效的培訓體系，提升現有人力資源的素質與技能，使其更加適應崗位的需求。
　　
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