國庫集中支付改革中的問題及對策

　　【摘要】 從財政體制的角度來看，國庫集中支付制度改革的最終目標是以部門預算為基礎，將所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶存儲管理，所有財政性資金實現集中支付。從公共財政的角度來看，國庫集中支付改革的最終目標就是要實現財政支付的規范、高效、公正和透明，但在實行中不免出現一些問題，文章就此做一分析。
　　【關鍵詞】 國庫集中支付； 事業單位； 會計改革
　　
　　我國現代國庫管理體制改革的最終目標是實現在部門預算的基礎上，所有財政性資金都通過國庫單一賬戶存儲管理，收入支出實現集中收繳、集中支付，由財政總預算會計核算其收入和支出活動，各部門通過零余額賬戶處理日常支出和清算的國庫集中收付模式。伴隨著國庫集中支付改革在全國全面推開，各地具體做法略有差異，但出現的問題較為類似，本文結合A市的具體實踐就改革中出現的一些問題做一剖析。
　　
　　一、A市國庫集中支付制度概述
　　
　　A市國庫集中支付從2006年開始實施，在“不改變預算單位的資金使用、資金審批權、會計核算職能”的前提下，借鑒中央及省級單位集中支付改革的成功經驗，制定了全面實施方案，提出了“以點帶面，分步實施”的改革試點方案，選擇了5個一級預算單位及其下屬的13個基層預算單位進行集中支付改革的試點。在劃定改革所涵蓋的財政資金范圍時，考慮到預算外資金及財政專戶資金的“收支兩條線”的特殊性質，暫不納入集中支付范圍。2008年，A市財政局國庫支付中心成立，負責辦理集中支付的各項業務。2009年，一級預算單位及其下屬單位共300多個預算單位全部納入國庫集中支付范圍，國庫集中支付在市級預算單位全面推開。由于各縣區情況差異較大，因此，計劃在2011年全面推開縣級財政國庫集中支付制度改革。
　　
　　二、A市國庫集中支付推行中存在的問題
　　
　　A市的集中支付改革基本解決了原有支付體制的弊端，但是一些新的問題隨著改革的不斷深入也漸漸浮出水面，成為國庫集中支付實行的瓶頸，歸納起來有以下幾點：
　　1.資金撥付程序繁雜，耗時長
　　改革后資金支付實質上不再層層撥付，本應更簡便快捷，但由于集中支付流程設計不合理，使每筆資金的支付要經歷諸多環節、復雜費時。一是降低了財政部門辦事效率，產生了很多部門之間的矛盾；二是掩蓋了集中支付網絡系統本來的信息高效準確傳遞的優勢，很多預算單位對改革的必要性產生了懷疑；三是支付流程的繁瑣使得財政部門工作量加大，重復勞動；四是審核環節過多實際上造成了每個審核崗位的責任弱化，過猶不及。
　　以A市某單位一筆直接支付專項資金撥款為例，從開始到收到款項要經歷如下步驟：
　　（1）預算單位憑指標文件到對口業務處室申請撥款，業務處室審核同意后，將指標錄入指標系統并發送到預算處，預算處對指標進行審核，再將指標發送到支付系統，此時，預算單位方可在本單位支付系統中看到指標。
　　（2）預算單位根據收到的指標編制用款計劃，將審核過的用款計劃發送到國庫處預審。同時，打印紙質用款計劃，簽章后報送到業務處室。
　　（3）國庫處將審核通過的用款計劃發送業務處室，業務處室根據預算單位紙質計劃簽章審批后，電子和紙質用款計劃轉至國庫處審核。
　　（4）國庫處將批復的直接支付計劃發回預算單位，預算單位根據項目進度，向財政局國庫處發送直接支付申請，同時將紙質支付申請簽章后送至國庫處審批。
　　（5）國庫處按照審批后的直接支付申請，向代理銀行下達支付令，代理銀行將款項支付給最終收款人。
　　（6）預算單位須到代理銀行主辦行取回直接支付到賬通知書，作為支出憑證，支付程序結束。
　　整個支付流程共經歷20個環節，其中電子審核環節有7個，財政部門審核環節占6個，而國庫處審核環節有3個；紙質憑證需要簽字的有預算單位負責人、經辦人、財政局業務處室專管員、處長、主管局長、國庫處專管員、處長共7人，預算單位財務人員至少需要來往于財政和單位3次，去代理銀行一次。如果其中有任一環節延遲，就必定造成資金撥付延期。
　　2.預算單位的資金使用不便利
　　國庫集中支付制度規定，代理銀行在受理集中支付業務時，先采用墊資的方式進行支付，再于每日終了與人民銀行國庫單一賬戶進行清算，將墊支資金劃回本行賬戶。由于人行的資金清算系統每日只有兩場清算，人民銀行規定代理銀行的紙質清算憑證必須于下午3點前送達人民銀行方可清算，代理銀行錯過清算時間就意味著必須承擔隔夜拆借利息。因此代理銀行要求預算單位于上午11點前辦理資金清算業務，對預算單位提取現金造成不便，預算單位轉賬支票也經常因為上述原因退票，造成預算單位大額套現或想方設法將資金轉往基本戶等違規行為。這一問題的根本原因在于，財政部門對于墊支資金利息沒有明確的規定。
　　3.授權支付比例過高
　　在財政國庫集中支付改革中，普遍存在著授權支付比例過高的現象。因為授權支付僅限于預算單位的零星支出，授權比例過高說明預算單位的項目資金采用授權支付的比例過大。授權支付比例居高不下的原因有：其一，授權支付比較接近原來的支付方式，符合單位以往的支出習慣。其二，授權支付在動態監控系統未建立之前，對支出的監控相對較弱，預算單位有機可乘。這一點是授權支付比例居高不下的最主要的原因。其三，在改革初期，為了先將集中支付系統運轉起來，減少改革的阻力，財政部門對授權支付的控制相對較松，沒有制定硬性的制度來劃分支付方式。隨著改革的不斷深入，必須制定明確的直接支付與授權支付的劃分標準，一來規范單位支付方式的選擇，二來省略國庫處對支付方式的審核環節，簡化支付流程。
　　4.代理銀行監督職能弱化
　　實行集中支付改革后，原來由人民銀行所擔負的對財政支出的監督職能部分的轉移給了代理銀行。然而代理銀行這部分監督職能已經弱化。首先，財政部門未將代理銀行的責任在代理協議中予以明確，代理銀行在受理支付業務時，所依據的只有銀行系統的現金管理制度，代理銀行的監督職能沒有制度依據。其次，由于集中支付系統是環環相扣的，代理銀行認為只要是到達代理行的支出就已經是萬無一失的，因此，對單位潛在的違規行為缺乏警覺。最后，零余額賬戶沒有資金沉淀，從直觀上看不到銀行利益所在，銀行對集中支付業務服務熱情不高，監督職能的實現更是無從保證。
　　
　　三、完善國庫集中支付制度的幾點對策
　　
　　1.細化部門預算
　　部門預算是國庫集中支付的前提和依據，政府采購、統一崗位津貼、公共支出績效評價等各項改革則是國庫集中支付制度改革的實現手段和配套措施。完善預算定額標準體系的目的在于完善規范基本支出預算，完善措施主要有擴大公用經費定額涵蓋范圍、細化公用經費項目定額標準和改進定額標準制定方法。使部門預算中基本支出部分更科學合理，在預算執行中可以減少二次審核和追加預算，是減少集中支付流程的必要條件。
　　2.簡化國庫集中支付流程
　　（1）建立財政和預算單位崗位責任問責制，明確各部門的職責，廣泛樹立責任理念，將資金在財政部門、預算單位的審核責任落實到人。
　　（2）明確資金審核的關鍵點，簡化次要審核環節，重新整合支付流程，將支付方式的審核權限提前到業務處室，避免流程的一再往復，力爭實現理想的支付流程，即一站式支付流程。
　　（3）對基本支出部分，年初部門預算批復后，可直接由國庫部門按季度批復用款計劃。
　　這樣操作將正常經費與專項經費分開審批基于以下考慮：基本支出是按照定員定額標準和人員數核算的，沒有重復審核的必要，因此可由國庫處直接批復分季度的用款計劃，單位按分月計劃自行安排使用；對于項目支出，仍由業務處室進行審核，這樣既精簡了支付環節，又符合集中支付的原則。
　　（4）紙質憑證傳遞的低效已經完全抵減了網絡支付系統的高效，成為提高財政工作效率的障礙。目前的信息技術已經完全可以實現電子簽章，其安全性很高，因此，下一步應著手創建無紙化辦公，建立高效安全的電子支付系統。
　　3.規范與代理銀行的服務關系
　　（1）將代理銀行應擔負的財政資金監督職能，列入代理銀行服務協議。對代理銀行監督職能的行使，要具體化，可操作性強。例如，對違規資金劃轉的界定必須詳盡，哪些資金劃轉行為代理銀行可以拒付，哪些資金劃轉行為需要通知財政部門，經財政部門許可后方可支付。
　　（2）制定代理銀行墊支資金計息辦法，同時嚴格控制對支付資金的審核。這樣既有利于預算單位使用資金，有利于代理銀行的利益。
　　（3）合理計算代理銀行的服務手續費，并將代理銀行代理業務與具體工作人員的薪酬掛鉤，有利于調動銀行工作人員的工作積極性，進而提高服務水平。
　　（4）應建立代理銀行代理財政集中支付業務考評制度，將代理銀行的責權利進行考評，提高其綜合服務水平。●
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 廖明華.完善國庫集中支付制度改革的建議［J］.中山大學學報，2006（4）.
　　［2］ 武漢市財政局.推行公務卡制度的實踐［J］.預算管理與會計，2008（7）.
　　［3］ 劉斌.推進縣級國庫集中支付改革的對策［J］.預算管理與會計，2006（11）.