西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建

　　 通過分析西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)過程中面臨的矛盾，從制度分析的角度指出，市場(chǎng)化進(jìn)程中解決生態(tài)破壞問題的關(guān)鍵在于利益激勵(lì)兼容基礎(chǔ)之上的制度，并從產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)出發(fā)，構(gòu)建了有利于西部生態(tài)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。
　　
　　
　　 一、導(dǎo)言
　　 中國(guó)部分地區(qū)自然資源的退化與農(nóng)村人口的貧困是聯(lián)系在一起的，資源退化導(dǎo)致貧困，貧困又加劇對(duì)資源的掠奪，這種惡性循環(huán)日趨嚴(yán)重。在中國(guó)目前實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)被提到了重要的位置。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，如何保持經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)，走脫貧與自然保護(hù)相結(jié)合的路子，對(duì)于保護(hù)區(qū)以及廣大貧困地區(qū)的農(nóng)民具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　 根據(jù)中央的意圖，西部省區(qū)明確了西部開發(fā)的主攻方向：基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科教與人才培養(yǎng)。其中生態(tài)建設(shè)和保護(hù)則指退耕還林(草)、封山育林、荒山綠化、防風(fēng)固沙等。
　　 從狹義來講，開發(fā)是指“以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對(duì)象進(jìn)行勞動(dòng)，以達(dá)到利用之目的”。事實(shí)上，美國(guó)歷時(shí)百年的西部開發(fā)，正是旨在充分利用西部大片未經(jīng)開墾的土地資源和落基山脈豐富的礦藏資源，并且取得了巨大成功。那么，我們能否據(jù)此也強(qiáng)調(diào)自然資源在中國(guó)西部大開發(fā)中的作用呢？顯然不能。然而，不少人至今仍陶醉在以下數(shù)據(jù)之中：約占國(guó)土面積57%的西部地區(qū)只有占全國(guó)23%的人口居住，還有8億畝土地尚待開發(fā)利用；西部擁有160種礦產(chǎn)資源，其中鈦、銅、汞、鉛、鋅、鉀等礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國(guó)首位，并儲(chǔ)存較為豐富的煤炭、石油和天然氣資源。似乎只要將鐵路、公路修通并將東部人口遷移到那里，便會(huì)帶來無盡的財(cái)富。殊不知，在這片廣袤的西部大地上，巍峨聳立著生存條件極為嚴(yán)酷的青藏高原，橫臥著人跡罕至的塔克拉瑪干、騰格里等大沙漠和風(fēng)吹石走的茫茫戈壁。毫不夸張地講，這僅占全國(guó)23%的人口已經(jīng)充斥在近乎所有可供人類生存的地方。相反，倒是人口的過于擁擠(相對(duì)于給定的自然資源)與土地的過度開墾，已使塔里木河下游干涸、大片胡楊枯死，黃河中上游水土流失加劇，土地荒漠化程度日益嚴(yán)重。所以，對(duì)于西部可供利用的土地資源與極為脆弱的生態(tài)環(huán)境而言，與其說要實(shí)施開發(fā)，毋寧說要加以保護(hù)和修復(fù)顯得更為貼切！
　　 目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)解決西部生態(tài)環(huán)境問題的研究大都集中在如何運(yùn)用行政、技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)等手段去遏制，其基本的特色是“堵截”。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)化是中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，經(jīng)濟(jì)成果與生態(tài)環(huán)保并非如魚與熊掌不可兼得。因而我們應(yīng)另辟蹊徑，通過理論分析來揭示西部經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間的良性互動(dòng)模式和機(jī)理，進(jìn)而探索促進(jìn)兩者良性互動(dòng)的對(duì)策體系。其基本的考量是建立在利益激勵(lì)兼容基礎(chǔ)之上的“疏導(dǎo)”。筆者認(rèn)為，欲使中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，就必須使中國(guó)西部農(nóng)戶投入生態(tài)環(huán)保的積極性可持續(xù)。沒有第二個(gè)“可持續(xù)”就難以有第一個(gè)“可持續(xù)”。而這第二個(gè)“可持續(xù)”一旦實(shí)現(xiàn)，則實(shí)現(xiàn)第一個(gè)“可持續(xù)”的成本(包括有形的可計(jì)量的成本和無形的難以計(jì)量的成本)將是較低的，將是“經(jīng)濟(jì)”的。
　　
　　 二、西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)
　　 從以上分析不難看出，退耕還林(草)、荒山綠化、封山育林等，不失為針對(duì)性較強(qiáng)的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)策略與措施，這些措施對(duì)于改善整個(gè)西部的生態(tài)環(huán)境都具有重要意義。但是，這些措施在對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮作用的過程中卻面臨挑戰(zhàn)。
　　 由于禁止砍伐天然林、退耕還林、封山育林，森工企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)。地方財(cái)政收入減少、農(nóng)民收入下降、農(nóng)戶生產(chǎn)生活困難，以森工企業(yè)為支柱的整個(gè)西部林區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到嚴(yán)重影響。以四川省為例，2006年實(shí)行天然林禁伐，使四川省的木材相關(guān)產(chǎn)業(yè)財(cái)政收入減少7.4億元，占全省財(cái)政收入的5.19%。四川省甘孜州農(nóng)民純收入減少13%，人均減少200元。馬邊縣因此有6.8萬人失去就業(yè)機(jī)會(huì)，減少收入1億元。另一方面，四川省80%的農(nóng)戶是以木材為燃料的，對(duì)林木的保護(hù)使他們的日常生活受到很大影響。這類問題導(dǎo)致的結(jié)果是，西部生態(tài)建設(shè)與地方農(nóng)民的利益產(chǎn)生矛盾，農(nóng)民為解決自身生計(jì)問題，便會(huì)選擇諸如亂砍濫伐林木，違法開荒、放牧，非法采礦等對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境產(chǎn)生強(qiáng)大壓力的行為，僅靠行政性禁止也未必能有效制止。這使得上述以可持續(xù)發(fā)展為目的的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)措施究竟能否對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮持久的效力，成為一個(gè)變數(shù)。
　　 另外，在環(huán)境資源開發(fā)利用的決策中處于強(qiáng)勢(shì)地位的地方政府的直接參與和運(yùn)作下，增加了環(huán)境資源遭到極大浪費(fèi)和破壞的可能性，出現(xiàn)“政府失靈”。在美國(guó)，除《宅地法》、《育林法》、《荒地法》等旨在實(shí)現(xiàn)“公地出售”和鼓勵(lì)私人植樹、興修溝渠的法律由國(guó)會(huì)頒布之外，土地耕作、礦產(chǎn)開發(fā)等均由私人或民間實(shí)施，甚至鐵路的修建也靠公司來完成。而我國(guó)卻恰好相反，國(guó)家規(guī)定，每退耕還林一畝，補(bǔ)貼糧食300斤，連續(xù)7年，這本是一個(gè)正確的辦法。但是，如何補(bǔ)卻大有文章。現(xiàn)在的作法是，完全由政府操作，即國(guó)家把糧食調(diào)往退耕還林的地區(qū)，各級(jí)政府官員由下逐級(jí)上報(bào)退耕還林情況，由上逐級(jí)下?lián)苎a(bǔ)助糧食。于是，在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，發(fā)生了大量基層官員與農(nóng)民合謀欺騙上級(jí)的事情：退耕還林的補(bǔ)助拿了，地照樣在種，甚至還有某地“超額”完成了數(shù)十萬畝的退耕還林任務(wù)，殊不知每退耕還林一畝地可得150公斤糧食，而每公斤糧食折算為1.4元錢，只要能從中央財(cái)政的口袋里掏出錢來，多搞些“空餉”也足以讓地方新建的辦事機(jī)構(gòu)買車買房了。上述例證是要表明，在特定體制下地方政府及其官員受局部利益和個(gè)人私利的驅(qū)使，總會(huì)以這樣或那樣的方式影響社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這已被有關(guān)“計(jì)劃失靈”的理論所闡明。市場(chǎng)化是中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，經(jīng)濟(jì)成果與生態(tài)環(huán)保并非如魚與熊掌不可兼得。因此，西部開發(fā)中生態(tài)建設(shè)最終取決于采取計(jì)劃手段抑或運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，取決于采取排斥性政策還是參與式政策，取決于能否變單純的政府行為為政府支持和引導(dǎo)下的民間行為。
　　
　　 三、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建
　　 經(jīng)濟(jì)主體的行為總是在一定約束條件下經(jīng)過成本—收益比較的理性最大化行為。一種制度的施行，只有能夠改變經(jīng)濟(jì)主體的成本與收益比較才能發(fā)揮作用。因此，生態(tài)效應(yīng)所具有的公益性和外部性，需要對(duì)具有正面環(huán)境效應(yīng)的行為予以相應(yīng)的補(bǔ)貼，由此才能產(chǎn)生足夠的激勵(lì)。
　　 比如，由民間成立一個(gè)組織，政府通過拍賣特許權(quán)或財(cái)政貼息貸款方式，把用于退耕還林的糧食放貸給這樣的民間機(jī)構(gòu)，由民間機(jī)構(gòu)與農(nóng)民簽訂退耕還林的商業(yè)合約進(jìn)行實(shí)施。這樣，就建立了與政府行政操作完全不同的制度框架。農(nóng)民面對(duì)的是商業(yè)機(jī)構(gòu)，不是基層官員，商業(yè)信譽(yù)會(huì)對(duì)其形成約束，不會(huì)再去欺騙對(duì)方，否則就會(huì)受到違約制裁，受到鄉(xiāng)土社會(huì)的輿論譴責(zé)和道德制約，政府對(duì)民間機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也易于進(jìn)行和較有保障。首先，改變?cè)u(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，從退耕面積變成林木成活的面積。其次，對(duì)于守法經(jīng)營(yíng)和確有成績(jī)的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以資鼓勵(lì)。對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)和不退耕還林的，可以吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，進(jìn)而給予制裁。第三，對(duì)于違約的農(nóng)戶政府也有辦法處理。這樣，退耕還林的一整套商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式就會(huì)逐步形成。政府從退耕還林中會(huì)取得巨大的社會(huì)效益，民間組織也會(huì)在經(jīng)營(yíng)中發(fā)展壯大起來，成為農(nóng)村中一個(gè)重要的市場(chǎng)主體和重要的經(jīng)濟(jì)力量，農(nóng)村的市場(chǎng)制度也就會(huì)建立和發(fā)展起來，政府行為也會(huì)規(guī)范化。與此同時(shí)，依托于民間組織，可以進(jìn)一步建立和發(fā)展林木市場(chǎng)，使得林業(yè)的經(jīng)營(yíng)真正走上市場(chǎng)化的道路，將民眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性真正調(diào)動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與消除貧困的良性互動(dòng)。
　　 再?gòu)漠a(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)角度來看，在經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)與自利的合理性被認(rèn)同以后，土地、山嶺、草場(chǎng)等自然資源的產(chǎn)權(quán)制度(產(chǎn)權(quán)的界定與轉(zhuǎn)讓等)并未與之相配套、相適應(yīng)。當(dāng)一群利己的人要共同利用某種稀缺的公共資源時(shí)，這種資源終將被耗盡，這一機(jī)理已近乎成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)。試問，當(dāng)看到鄰居家的山羊在集體擁有的山坡上啃吃草根與樹苗而未被施以嚴(yán)厲的處罰時(shí)，這家農(nóng)民怎能安然將自家的羊只圈在院內(nèi)而不加效仿呢?植被破壞與草場(chǎng)退化的癥結(jié)正在于此。因此，如果沒有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度作保障，無論退耕還林還是修復(fù)牧場(chǎng)，其效果極有可能是短暫的，除非在高成本條件下施加某種強(qiáng)迫和管制。從上述分析中不難導(dǎo)出，稀缺資源最優(yōu)配置與利用的先決條件是私有產(chǎn)權(quán)的制度安排。寧夏南部山區(qū)私有水窖的長(zhǎng)期合理存在便是一項(xiàng)有力的例證。所以，面對(duì)西部大片的荒漠化土地，通過立法確立和保護(hù)事實(shí)上的私有產(chǎn)權(quán)安排，并非不可考慮。
　　 (內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)招生就業(yè)處)