我國公共決策咨詢機構的現(xiàn)狀與發(fā)展途徑

　　黨的十六大報告指出：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。”隨著經(jīng)濟社會的高技術化，社會組織結構和管理方式也應當發(fā)生相應的變化，加強建設公共決策咨詢系統(tǒng)，借助決策咨詢機構的力量，為決策者提供技術和理論上的有力支持，使現(xiàn)代政府能更加科學地實現(xiàn)決策目標，達到?jīng)Q策成效的最大化，這樣才能適應日新月異的社會發(fā)展。因此，我國各級政府及所屬部門為實現(xiàn)決策科學化和民主化都已經(jīng)建立了決策咨詢機構和信息中心。然而隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設不斷向廣度、深度推進，現(xiàn)有決策咨詢機構不能適應黨和政府科學民主決策的實際需要。因此，本文通過分析我國思想庫對公共政策支持的現(xiàn)狀，試圖為處于轉型期間的公共政策思想庫的發(fā)展尋找方向。
　　
　　一、公共決策咨詢的基礎理論
　　
　　(一)概念界定
　　公共決策咨詢機構也稱為智庫、智囊團，由跨學科的專家和學者集合而成，分析研究現(xiàn)實社會中的各種問題，以科學客觀、價值中立為原則，以綜合研究和最新的科研成果為手段，在群體知識和智力互補的條件下開發(fā)創(chuàng)新、預測未來，日益成為決策過程中不可或缺的要件(包興榮，2008)。為公共決策提供更全面的研究支持，是公共決策咨詢機構的根本價值所在，它的主要任務包括: (1)搜集信息，研究分析；(2)擬訂決策方案，進行科學論證，為決策中樞系統(tǒng)作出正確決策提供科學依據(jù)；(3)直接參與決策中樞系統(tǒng)的決策研討，對決策過程提供各種問題的咨詢。
　　 (二)公共決策咨詢機構的基本功能
　　公共決策咨詢機構在政策形成過程中發(fā)揮著多種作用，概括起來具有以下基本功能：(1)問題分析功能；(2)政策設計功能；(3)政策革新功能；(4)生產(chǎn)政策思想；(5)聚集、儲備和提供人才功能；(6)公益表達功能。
　　
　　二、我國公共決策咨詢機構的發(fā)展現(xiàn)狀
　　
　　(一)發(fā)展現(xiàn)狀
　　我國的決策咨詢研究機構，是在黨的十一屆三中全會后，隨著黨的工作重心的轉移，為適應以經(jīng)濟建設為中心的改革開放新形勢而設立的。1949年11月，政務院設立參事室，以民主黨派和無黨派愛國人士為主體，參政議政，建言獻策，咨詢國事，成為中國官方部門思想庫的雛形。1977年5月，原中科院哲學社會科學學部改組成為中國社會科學院，隨后各省市社科院相繼建立，這就標志著中國以研究社會科學為主的又一個專業(yè)思想庫的崛起。成立于1981年的國務院發(fā)展研究中心，是國內國際最重要和最有影響力的專門從事綜合性政策研究和決策咨詢的機構之一。至此，決策咨詢機構在我國逐步發(fā)展壯大。從中央到地方，各個部門、各級組織都不同層次地建立了政策研究室、經(jīng)濟研究中心、決策咨詢委員會等名稱不一的咨詢機構，基本形成了一個完整的官方?jīng)Q策咨詢網(wǎng)絡體系。1992年初鄧小平南巡講話，同年10月，中共十四大召開，社會主義市場經(jīng)濟起步，因此，思想庫的決策咨詢工作在社會上得到廣泛認可，業(yè)務量逐漸增加，研究質量不斷提高。
　　我國現(xiàn)有的決策咨詢機構大體可分為以下幾個類型：
　　1.具有純行政性質且隸屬于政府部門的決策咨詢機構。我國行政系統(tǒng)內部的咨詢機構已經(jīng)形成了規(guī)模，依據(jù)層級關系，在中央、國務院一級形成了中央政策研究室、國務院發(fā)展研究中心等政策研究機構和咨詢機構，就國民經(jīng)濟、社會發(fā)展中的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長期性問題提供政策建議和咨詢意見。各部、委、廳、辦、局設置了政策研究室或政策研究所(陳加豐，2002)。各省、市、地、縣黨政系統(tǒng)都設立了政策研究室和經(jīng)濟研究中心等咨詢機構。
　　2.融合了行政性、學術性為一體的決策咨詢機構。如中國人民銀行金融研究所、國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所等。這些研究機構的信息齊全準確、理論基礎扎實，并且利用所屬部門的有利條件較容易獲得資料，盡可能做到理論與實際結合(溫娜，2006)，提供的決策方案適用性強，研究成果在本領域處于領先地位，對重大政策的制定和運行影響較大。
　　3.中科院、社科院及部分高校下設的純學術型決策研究機構。如中國人民大學軟科學研究所、中國社會科學院金融研究中心等。這些機構具有專業(yè)理論扎實，基礎資料系統(tǒng)，不受行政系統(tǒng)束縛，教學與研究并重，理論研究與人才培養(yǎng)并重等優(yōu)勢(劉敏軍，2008)。
　　4.由企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的非官方?jīng)Q策咨詢機構、研究會等民間決策咨詢機構。它們面向全社會，遵循市場價值規(guī)律，以實用性為宗旨，實現(xiàn)經(jīng)濟收益為目標，逐漸形成新形勢下的現(xiàn)代智囊團。如中國管理科學研究所、零點研究咨詢公司等。這些機構獨立性強、不受行政機制的制約、專業(yè)背景多樣化、熟悉現(xiàn)代化的社會調查手段和分析方法。
　　(二)我國公共決策咨詢機構的特點
　　與西方發(fā)達國家的思想庫不同，中國的咨詢機構具有自己的鮮明特色：
　　首先，中國的公共決策咨詢機構隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展在一定的政治體制下產(chǎn)生，受政治氣候的影響而波動，其作用的大小以及發(fā)揮作用的空間，很大程度上由其所處的政治經(jīng)濟體制所決定。思想庫的發(fā)展往往與重大事件相聯(lián)系，在一定政治經(jīng)濟條件下孕育誕生。
　　其次，我國的官方咨詢機構占絕對主導地位，民間咨詢機構發(fā)展緩慢，起步較晚。由于我國實行的是共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按民主集中制原則辦事，政黨力量強大，因而體制外的、獨立的研究機構數(shù)量極少(戴琮，2005)。體制內的研究機構成績顯著，數(shù)量龐大，人員眾多，門類齊全且碩果累累。
　　另外，我國的咨詢機構以研究社會、經(jīng)濟現(xiàn)象和科技、軍事戰(zhàn)略為重心，注重跨學科、全方位、綜合性研究。建國初期成立的思想庫多數(shù)秉承了蘇聯(lián)模式，以國防安全、世界軍事熱點分析等國家戰(zhàn)略問題為主，隨著決策科學化和民主化的進程，思想庫開始涉及重大經(jīng)濟制度和社會發(fā)展戰(zhàn)略的研究和制定，解決環(huán)境污染、資源短缺、人口老齡化的新課題。進入新世紀以來，思想庫圍繞人口與社會的可持續(xù)發(fā)展、高新技術產(chǎn)業(yè)的開發(fā)作了一系列的研究，為國家制定相關政策提供了具有重要參考價值的科學依據(jù)。
　　(三)當前中國公共決策咨詢機構存在的問題
　　1.行政決策主體對咨詢活動的重要性認識不夠
　　近二十多年來，我國對行政咨詢工作非常重視，始終堅持重大決策要實行科學化、民主化的決策程序。但是，一些部門和領導對咨詢工作的重要性認識不足，對決策科學的內容、程序、功能等缺乏深入了解，對咨詢機構的地位、作用認識不到位。在出臺重大項目、政策時，有的決策者找咨詢機構論證方案，也僅將之視為體現(xiàn)民主而走的形式，缺乏耐心，不能聽取專家意見或對專家建議重視不夠，往往在論證不充分的情況上僅憑以往的經(jīng)驗就匆忙下結論。
　　2.咨詢機構的獨立性弱、依附性強、地位低
　　我國主要的決策咨詢機構都是政府下屬機構，由于利益關系、行政隸屬關系的存在，在咨詢活動中容易受行政干擾。行政咨詢機構雖然能夠及時掌握信息，熟悉決策者的情況，但這種設置不能將“謀”與“決”徹底地分離開來，從而導致決策研究“中立性”不足，價值判斷多于事實判斷。同時，咨詢機構屬于政府體內環(huán)境，出于本部門利益的考量，不得不揣摩上意來“投其所好”，容易出現(xiàn)唯權、唯上現(xiàn)象，甚至為決策主體的錯誤選擇尋找理論根源和現(xiàn)實依據(jù)。
　　3.民間咨詢機構不夠發(fā)達
　　
　　近年來，我國的民間咨詢機構在不斷成長。但是與官方咨詢機構比起來，民間咨詢機構無論是在數(shù)量上還是在影響力上都比較弱小，不能很好地發(fā)揮作用。
　　4.決策咨詢的運行機制不合理
　　目前，我國咨詢機構的數(shù)量不少，雖然已具有一定的層次和規(guī)模，但是相互間缺乏聯(lián)合，交流合作不經(jīng)常，相互封鎖，各行其是。橫向各部門利益相抵觸，縱向各層次政策不一致，削弱了機構的整體功能。有時即便同屬于一個層次的咨詢機構，也缺少交流，導致研究論證的過程中產(chǎn)生沖突、重復研究的現(xiàn)象，造成資源浪費(鮑芳修，2005)。
　　5.公共決策咨詢人員素質亟待提高
　　對我國12個省級政策研究室的調查發(fā)現(xiàn)：50歲以上咨詢人員占40%，40歲以下的占16%。而據(jù)國家科技部政策體改司統(tǒng)計：截至1996年底，我國思想庫從業(yè)人員中大學畢業(yè)人員占48.8%，大專畢業(yè)人員占24.4%，而絕大部分本科畢業(yè)生的學歷是就讀于夜大、電大等非正規(guī)學校而取得的，而且研究人員中80%以上是文科畢業(yè)生(陳心暉等，2002)。相比之下，美國的蘭德公司在500人的研究人員中具有碩士以上學位的有378人占80%，各學科的人員比例是：經(jīng)濟學家15%，數(shù)學家14%，計劃統(tǒng)計專家9%，工程技術人員28%，物理學家12%等。從業(yè)人員狹窄的知識面使得我國很多咨詢活動變?yōu)閱渭兊牧_列數(shù)據(jù)，很難提出切實可行的方案。
　　6.行政咨詢機構研究經(jīng)費嚴重不足
　　政府對咨詢機構的資金投入欠缺。由于我國的咨詢機構大多是隸屬于各級行政部門的，其經(jīng)費來源自然是財政撥款，而政府對決策咨詢的作用認識不足導致官方咨詢機構常因財政拮據(jù)而無法保證必要的研究經(jīng)費；民間咨詢機構就更不可能受到政府的重視而得到資助，它們主要靠自謀出路籌集經(jīng)費。
　　
　　三、建設發(fā)展有中國特色的公共決策咨詢機構的途徑
　　
　　縱觀國外公共決策咨詢的發(fā)展歷史，可以清楚地看到一些有價值的經(jīng)驗：(1)高度重視決策咨詢，大力發(fā)展咨詢產(chǎn)業(yè)。凡咨詢業(yè)比較發(fā)達的國家，決策者對決策咨詢都非常重視。(2)堅持以才取人的原則，從嚴選拔人才，注重培養(yǎng)專業(yè)咨詢人才，嚴格規(guī)范職業(yè)道德。注重吸引、培養(yǎng)高層次的咨詢人員，用人堅持擇優(yōu)競爭原則是西方咨詢業(yè)發(fā)展的關鍵原因之一。(3)尊重客觀規(guī)律，科學規(guī)范咨詢活動。公共決策咨詢的最終目標在于幫助服務對象改進決策水平，提高決策質量，而實現(xiàn)這個目標，必須采取科學的咨詢體制，規(guī)范咨詢方法和程序，切實尊重科學，按客觀規(guī)律辦事。(5)強調研究工作的獨立性，崇尚客觀、公開、中立。國外大多咨詢機構在組織上一般不隸屬于政府或企業(yè)、事業(yè)實體，也不受其約束與控制。
　　我們正處在一個經(jīng)濟和社會都以空前的速度發(fā)展和變革的時代。新情況、新問題層出不窮，面對復雜多變的政治問題和社會現(xiàn)象，政府決策層需要決策咨詢機構提供更有效、規(guī)范的智力支持。政府對決策咨詢機構的依賴性逐漸增強，需要更高水平的咨詢機構為決策過程保駕護航。為了適應新的形勢，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，我們必須借鑒國外決策咨詢機構發(fā)展的先進經(jīng)驗，針對我國政府在決策咨詢過程中存在的實際問題，從以下幾方面逐步形成體制和程序成熟、完善的決策咨詢機構，進而不斷提高我國公共決策咨詢的水平。
　　1.提高決策者的咨詢意識，充分認識決策咨詢的重要意義。決策者在決策中能否正確認識和充分發(fā)揮咨詢人員的作用，是決策成敗的關鍵，必須引起高度關注。努力提高決策者的咨詢意識，強化決策者的咨詢觀念，是實現(xiàn)決策民主化、科學化的重要保證(劉雪明，2001)。
　　2.充分認識和正確處理政府決策者與咨詢機構的關系，強化決策咨詢的獨立性。以實踐檢驗的準確性為標準的咨詢理念，以及獨立運作、自由研究的制度，是西方發(fā)達國家決策咨詢獲得巨大成功的保障。因此，增強我國決策咨詢機構的獨立性，使決策咨詢人員自由研究不受體制制約，是提高咨詢水平的關鍵。
　　3.扎實開展調查研究活動，全面提高決策咨詢的成果質量。“沒有調查就沒有發(fā)言權”，對于決策咨詢工作來說，沒有調查研究，就沒有決策咨詢權。決策咨詢研究不同于一般性的理論探討，不能只坐在辦公室里查資料、看統(tǒng)計數(shù)字，閉門造車，而必須深入實際調查研究，不斷總結新經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)新問題。深入接觸現(xiàn)實，切身感受現(xiàn)實，才能深刻了解存在的問題，并提出切實可行的政策建議。
　　4.加強學習更新知識，進一步提高決策咨詢人員的自身素質。提高咨詢人員的自身素質，是做好決策咨詢工作的基礎。主要是提高決策咨詢機構組成人員的專業(yè)水平，積極吸收各學科領域的相關專家加入咨詢活動中，為咨詢活動建言獻策。
　　5.發(fā)展民間決策咨詢組織。民間決策咨詢組織是由民間發(fā)起成立的，在中國現(xiàn)有的約2 500個咨詢機構中幾乎全是官方或半官方性質。而在美國2 000多個咨詢組織中，有1/4都是民間機構。民間咨詢組織更接近基層，貼近受政府決策影響較大的普通民眾，同時也能保持決策研究的持續(xù)性和連續(xù)性。
　　6.優(yōu)化公共決策咨詢體制。要營造一個良好的咨詢氛圍，充分調動和發(fā)揮社會各界參與行政咨詢的積極性和創(chuàng)造性，給咨詢機構提供一定的扶持，特別是解決經(jīng)費不足的問題，要有固定的財政預算專門用于決策咨詢活動。完善公共決策咨詢信息系統(tǒng)，保證最準確、最及時的信息能快速地傳達給咨詢機構，盡可能地運用現(xiàn)代化的方法和技術設備，如互聯(lián)網(wǎng)、決策咨詢信息數(shù)據(jù)庫，設立專門的政府咨詢信息管理中心，構筑一個完整的決策咨詢體系。
　　(貴州大學經(jīng)濟學院)