剖析貧困縣的三種理想類型

　　貧困縣重點開發(fā)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略舉措。根據(jù)貧困的成因，我們認為貧困縣可以分為以下三種理想類型，即資源短缺型貧困縣、觀念落后型貧困縣以及政策依賴型貧困縣，政府應(yīng)根據(jù)不同類型貧困縣的特點，實施分類開發(fā)。
　　
　　三類貧困縣不同的貧困原因
　　
　　首先，資源短缺型貧困縣。資源短缺型貧困縣多集中在中西部地區(qū)，以革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)為主，通常稱之為“老少邊窮”。在這些中西部地區(qū)的貧困縣，資源極度匱乏，資源瓶頸是扶貧開發(fā)的核心問題。這些地區(qū)的生態(tài)極其脆弱，人多地少，貧困人口基數(shù)之大，超出很多人的想象。很多地區(qū)自然災(zāi)害頻繁，甚至被認為是不適宜人類居住之地。
　　這類“老少邊窮”地區(qū)往往交通不便，信息閉塞，當(dāng)?shù)毓I(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，單純招商引資根本不能發(fā)揮作用。資本和人才都是向東南沿海流動，追求規(guī)模效應(yīng)，貧困縣成為發(fā)展的洼地，缺乏自我發(fā)展的能力，以致于長期不能脫貧。
　　地方政府在經(jīng)濟發(fā)展尤其是GDP考核的壓力之下，往往采取過激行為發(fā)展地方經(jīng)濟，如經(jīng)常見諸報端的貧困縣大肆賣地、大手筆的房地產(chǎn)開發(fā)以及大建高爾夫球場等。
　　在資源匱乏的約束下，資源短缺型貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展陷入了這樣一個怪圈，即要么不發(fā)展，要么極端地發(fā)展。地方政府采取極端手段發(fā)展經(jīng)濟，往往勞民傷財，還不如不發(fā)展，但在發(fā)展主義政績觀的支配下，不發(fā)展又不行，所以，我們看到了一個又一個采取極端手段發(fā)展經(jīng)濟的貧困縣。
　　其次，觀念落后型貧困縣。資源匱乏是貧困縣致貧的客觀原因，而觀念落后則是主觀原因。尤其是在非西部地區(qū)，資源瓶頸并不像西部地區(qū)那么明顯，也具備一定的工業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，觀念落后是這些地區(qū)長期貧困的主要原因。
　　觀念落后表現(xiàn)在兩個方面，一是民間風(fēng)氣和普通民眾的觀念，二是官場生態(tài)和官員的作風(fēng)。觀念落后型貧困縣的社會結(jié)構(gòu)非常僵化，人際關(guān)系復(fù)雜，家族勢力盛行，民眾動輒找關(guān)系，走后門，視野狹隘，心態(tài)封閉。
　　在這類地區(qū)，官場不思進取的風(fēng)氣盛行，政府自降要求，無所事事，甚至推諉扯皮，弄虛作假，貪污腐敗。官員普遍缺乏開拓進取精神，官本位思想嚴重，官場生態(tài)惡劣，官員熱衷于權(quán)力尋租，不想干事，也干不成事，做一天和尚撞一天鐘，一潭死水。
　　所以，在觀念落后型貧困縣，民間和官場的風(fēng)氣不正，官員和民眾安于現(xiàn)狀，久而久之養(yǎng)成了“等靠要”的思想，形成了惰性，這成為經(jīng)濟社會發(fā)展的最大障礙，也是長期貧困的主要原因。
　　較之于資源短缺型貧困縣，觀念落后型貧困縣的問題更加難以解決，資源短缺可以通過外部的資源配置來緩解，而觀念落后卻不是外部力量能夠解決的，也不是在短期內(nèi)能夠化解的，其脫貧有更長的道路要走。
　　觀念落后導(dǎo)致思想僵化，經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)卷化，官員和民眾熱衷于勾連裙帶關(guān)系，公共權(quán)力私人化，公共政策的作用被蠶食。地方社會在結(jié)構(gòu)和觀念上都非常封閉，官員和民眾共同編制了一個巨大的黑洞，即使投入再多的資金，也無法解決問題。
　　在這類貧困縣，再好的政策也無法發(fā)揮作用，再大的支持也無法脫貧，扶貧資金只是保運轉(zhuǎn)，卻無法提升實現(xiàn)自我發(fā)展的主體性和能力。
　　再次，政策依賴型貧困縣。所謂政策依賴型貧困縣，是指一些地方政府通過成為貧困縣而獲得了大量的資金支持，因而不愿意摘掉貧困縣的帽子，心甘情愿地躺在國家扶貧開發(fā)的懷抱里。這種類型的貧困縣，其經(jīng)濟社會發(fā)展受到了國家扶貧政策的塑造，在實踐中形成了經(jīng)濟社會發(fā)展的路徑依賴，從而生成一種政策鎖定的貧困縣類型。
　　
　　制定不同的開發(fā)政策和評價指標
　　
　　貧困縣的頭銜意味著大量的扶貧資金，各種各樣的扶植政策，還有中央、省直單位以及經(jīng)濟發(fā)達縣市的對口支援，以及名目繁多的社會援助。所以，“貧困縣”的帽子一直以來炙手可熱，一些縣千方百計成為貧困縣，以獲得大量的資金和支援。而沒有獲得貧困縣的縣則非常失落，這在分稅制改革后尤其明顯。特別是在中西部地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政普遍困難，貧困縣則可以獲得大量資金支持，日子相對來講好過得多。而那些沒有評上貧困縣的縣財政壓力則非常大，在這個意義上，非貧困縣的官員甚至非常羨慕那些貧困縣。
　　關(guān)鍵的問題是，農(nóng)業(yè)型地區(qū)的縣與縣之間的實際差距并不明顯，因此，各個縣都積極爭取貧困縣的帽子，舉全縣之力，不惜走后門、跑關(guān)系，甚至弄虛作假，虛報貧困人口數(shù)量。評上貧困縣之后，則長期吃財政轉(zhuǎn)移支付，這種輸血式的扶貧，并沒有造血功能，致使一些貧困縣開發(fā)了20年都沒有摘掉帽子。這就使得國家貧困縣開發(fā)政策非但沒有實現(xiàn)減貧發(fā)展，反而使一些縣在經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中鎖定了貧困的道路，形成了路徑依賴。這對貧困開發(fā)政策無疑是一個極大的反諷，是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略需要正視的問題。
　　同時，也有一些縣，雖然還戴著貧困縣的帽子，但經(jīng)濟上早已脫貧，這樣的貧困縣名不符實，是一種政策不合理導(dǎo)致的虛假貧困，貧困縣政策成為他們獲取資源的一個渠道。由于貧困縣的帽子可以帶來很多好處，因而，摘帽更加困難，缺乏動態(tài)管理和良性的退出機制。如內(nèi)蒙古的準格爾旗，其經(jīng)濟實力已居內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣第一名，西部百強縣第6名，但仍然在國家級貧困縣之列。
　　以上是我們總結(jié)的貧困縣的三種理想類型，在現(xiàn)實中，貧困縣的類型更加復(fù)雜。但就貧困的成因來看，不外乎以上三種類型及其復(fù)合形態(tài)。對每一個貧困縣而言，既有資源匱乏的因素，也有觀念落后的因素，也不排除政策的因素，但對于一個特定的貧困縣而言，以上三種因素所占的比例并不相同，因而形成了不同的類型。在今后的扶貧開發(fā)中，我們應(yīng)根據(jù)不同的類型，制定不同的開發(fā)政策和評價指標，對貧困地區(qū)和人口實施分類開發(fā)，從而真正促進貧困縣的脫貧。
　　對于資源短缺型貧困縣，要落實科學(xué)發(fā)展觀，制定合理的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，加大產(chǎn)業(yè)支持力度，突破唯GDP的考核體系，將環(huán)境、生態(tài)等指標納入考核體系，從而為該類型貧困縣的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。對于觀念落后型貧困縣，要從教育入手，著眼于改變?nèi)说挠^念，擺脫僵化觀念和社會結(jié)構(gòu)的束縛，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境，充分發(fā)揮民眾和官員的主觀能動性，重塑其核心價值觀，向精神文明要生產(chǎn)力。對于政策依賴型貧困縣，要充分檢討扶貧政策體系自身的問題，制定科學(xué)的開發(fā)戰(zhàn)略和評價體系，謹防“扶貧”鎖定發(fā)展道路，要改變輸血式的扶貧方式，增強貧困縣的造血功能，對于那些長期不能脫貧的貧困縣，要重點治理，實施動態(tài)管理，防止形成路徑依賴。
　　（作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）
　　責(zé)編/王慧 美編/李祥峰